Внутрішній контроль в системі МВС

Гончарук Г.О., заступник начальника управління-начальник відділу

Департаменту внутрішньої безпеки МВС України

Осика І.М., к.ю.н., LL.M

 

Вступ

Необхідність здійснення внутрішнього контролю в системі МВС не викликає сумнівів. Проблема зловживань, корупції та порушень прав людини співробітниками міліції не є новою з одного боку, і недостатньо дослідженою – з іншого. Дослідження, які стосуються цієї проблематики, переважною більшістю зводяться до фіксації таких випадків, їх підрахунків та опису порушень. Причини та умови, які призвели до вчинення співробітниками міліції таких правопорушень, як правило, не досліджуються. Така ситуація з обмеженими первинними даними щодо стану речей дещо ускладнює проведення всебічного аналізу і, відповідно, формування висновків та рекомендацій, які б у повній мірі впливали на процеси необхідних змін. У зв’язку з цим у переважній більшості випадків при формуванні рекомендацій буде застосовуватися закордонний досвід.   

При обговоренні заходів, які необхідно вжити для запровадження ефективного внутрішнього контролю та протидії корупції переважно увага приділяється питанням створення, об’єднання, переформування відповідних підрозділів міліції, умов їх формування, призначення керівництва та підпорядкування. Однак, для створення дійсно ефективного механізму внутрішнього контролю в діючій сьогодні системі МВС необхідно визначитись які власне функції має виконувати внутрішній контроль, які результати від нього очікуються, яким чином його діяльність співвідноситься з діяльністю державних органів, що увійшли до системи МВС, яким чином здійснюється взаємодія і координація діяльності щодо забезпечення внутрішнього контролю, а також з іншими підрозділами, органами, інституціями, що здійснюють зовнішній контроль. Лише після цього можна говорити про законодавче та інституційне забезпечення внутрішнього контролю в органах, що входять до системи МВС.

Віднедавна система МВС, яка раніше фактично ототожнювалась із міліцією, а саме міністерство називали «Міністерством міліції»,  була істотно трансформована та включила в себе нові структури, низку функцій яких у деяких європейських країнах також відносять до поліцейських. Наприклад функції Державної прикордонної служби у деяких країнах покладено на прикордонну поліцію. У інших демократичних країнах близькі до поліцейських функції виконують міграційні служби. Значною мірою функції Національної гвардії перекликаються із функціями жандармерії у Франції. Тобто центральні органи виконавчої влади, які входять до системи МВС, можна вважати поліцейським організаціями. Під поліцейськими організаціями розуміють інструменти виконавчої влади, які мають реальну монополію на законне право застосування сили для підтримки громадського порядку у суспільстві у світлі виконання ними своїх функцій[1]. Обсяг повноважень, якими наділені співробітники правоохоронних органів, створює спокусу і можливості їх використання в якості інструмента зловмисних дій проти держави, насильства, попрання прав людини та корупції як з боку окремих співробітників, так і з боку керманичів виконавчої влади. Отже, в демократичному суспільстві повинні існувати відповідні гарантії, що служби внутрішніх справ слугуватимуть інтересам суспільства, які вони покликані захищати, а не інтересам політиків, чиновників чи самого інституту поліції[2].

У даній статті ми спробуємо запропонувати модель організації внутрішнього контролю, яка б відповідала сучасному інституційному наповненню системи МВС у цілому та дозволила б ефективно виконувати покладені на неї функції після завершення її реформування.

Концептуальні засади системи Міністерства внутрішніх справ

На сьогоднішній день сформовано загальні підходи до реформування системи Міністерства внутрішніх справ, які зазначені в Концепції першочергових заходів реформування системи Міністерства внутрішніх справ (надалі - Концепція) та Стратегії розвитку органів внутрішніх справ України (надалі - Стратегія), схвалені Розпорядженням Кабінету Міністрів України №1118 від 22 жовтня 2014 року. Базовим і керівним документом для реформування системи МВС, який фактично містить в собі низку положень, які прийнято називати «європейськими стандартами», є Керівництво з демократичних основ поліцейської діяльності, складене Старшим радником Генерального секретаря ОБСЄ з питань поліцейської діяльності у 2006 році (надалі - Керівництво).

 

Нажаль, в цих документах проблематика забезпечення внутрішнього контролю в системі МВС згадується лише поверхово. Крім цього, практично нічого не говориться про відповідні підрозділи з точки зору перспектив їхнього реформування. Проблемою є й той факт, що у вказаних документах не враховується існуюче сьогодні інституційне наповнення системи МВС до складу якої входить п’ять державних органів на різних стадіях реформування і більшість з яких певною мірою мають поліцейські функції. До сьогодні на державному рівні питання реформування МВС як цілісної системи не розглядалось, а тому не піднімалась проблема комплексного забезпечення внутрішнього контролю у цій системі. Міліція реформується у поліцію без урахування структури МВС. Кожен із центральних органів виконавчої влади, що входять до системи МВС, нажаль реформується окремо і проблема забезпечення внутрішнього контролю у найкращому випадку вирішується у процесі такого реформування окремо, а у гіршому не береться до уваги взагалі.     

 

 

Не дивлячись на це, системний аналіз даних документів дозволяє сформувати думку щодо функцій, місця, ролі і основних напрямків діяльності підрозділів внутрішнього контролю в системі міністерства, до сфері відповідальності якого належать правоохоронні органи.

 

Серед першочергових цілей реалізації Концепції, спрямованих на досягнення її мети, зазначається «розроблення дієвих засобів та механізмів контролю за діяльністю органів внутрішніх справ та окремого правоохоронця». В свою чергу Стратегія більш детально відображає напрямки діяльності, які пов’язані з забезпеченням ефективної системи внутрішнього контролю в ОВС, що полягає у вдосконаленні системи внутрішнього контролю за діями персоналу та створенні ефективних механізмів розслідування випадків, коли права громадян порушуються в результаті непрофесійних або протиправних дій правоохоронців. В Стратегії прямо йдеться про необхідність створення оновленої системи внутрішнього контролю як один із заходів, спрямованих на удосконалення кадрової політики та професіоналізації персоналу. На думку авторів Стратегії внутрішній контроль, як мінімум, включає: (1) технічне відеоспостереження за персоналом протягом робочого часу; (2) контроль за використанням робочого часу; (3) періодичні перевірки на предмет дотримання правил доброчесності, зокрема професійної непідкупності та (4) виявлення/перевірка ризику споживання наркотичних речовин співробітниками ОВС. Пріоритетом в діяльності реформованих підрозділів внутрішньої безпеки визначається профілактика правопорушень.  

В Керівництві висвічуються загальні цілі та засади внутрішнього контролю в діяльності поліції і присвячується суттєва увага необхідності та способам реалізації внутрішнього контролю в поліції. Так, за загальним правилами поліція повинна постійно турбуватися про законність власних дій, а поліцейські зобов’язані не виконувати будь-якого наказу про злочинність якого їм відомо або мало б бути відомо. Співробітники поліції зобов’язані попереджати і протистояти будь-яким порушенням законів і міжнародних стандартів своїми колегами. За свої дії і бездіяльність, а також за надані накази поліцейські повинні нести персональну відповідальність[3]. Також в органах поліції повинні бути системи контролю для оцінки якості роботи, яку виконують співробітники. Необхідним є постійний контроль якості послуг, що надаються громадськості. Якість може вимірюватися напряму, як відповідність певному стандарту, так і непрямими методами як оцінки з боку споживача (громадян) або оцінки результатів (показників) діяльності. Поліцейські органи мають постійно удосконалювати якість послуг, використовуючи аналітичні засоби, залучаючи усіх співробітників до командної роботи, зосереджуючи увагу на процедурах, які сприяють підвищенню якості.

 

 

 

Системний аналіз тексту Стратегії дозволяє віднести до потенційних завдань для внутрішнього контролю наступні види діяльності.

1. Моніторинг процесу відкритого, прозорого та об'єктивного відбору персоналу, що ґрунтується на особистих характеристиках та досягненнях кандидата на службу:

• Участь у розроблені положення щодо участі в роботі кадрових та екзаменаційних комісій, що оцінюють кандидатів на посади керівників регіонального рівня, представників місцевої громади, неурядових організацій, органів місцевого самоврядування;
• Участь у забезпеченні відео фіксації усіх етапів проходження іспитів персоналом та кандидатів на службу в присутності представників громадськості.

2. Запобігання і виявлення правопорушень, вчинених співробітниками правоохоронних органів:

• Вибірковий моніторинг записів систем відео фіксації в автомобілях ДАІ, відділах ОВС та громадських місцях. Таку діяльність необхідно віднести до повноважень підрозділу внутрішнього контролю з огляду на те, що ці заходи  є ефективним запобіжним заходом вчинення співробітниками поліції неправомірних дій. Існування відеокамер створює так званий «ефект присутності» відомчого контролю за діями кожного поліцейського. Записи відео реєстраторів, що знаходяться в автомобілях патрульної служби та закріплені на форменому обсязі патрульних поліцейських свідчать про поводження поліцейського з порушником, можуть бути доказом неправомірної поведінки як громадянина, так і поліцейського. За допомогою даних заходів можливим є і контроль робочого часу співробітників. Для можливості виконання цих завдань Концепція передбачає встановлення захищених засобів відео фіксації на потенційно критичних об’єктах, службових транспортних засобах, а також на форменому одязі окремих категорій працівників;
• Вибірковий моніторинг і контроль здійснення відео фіксації першого допиту затриманого та ведення єдиного електронного протоколу (custody records), що містить інформацію про затриману особу на усіх етапах – затримання, переміщення, зміна статусу тощо. Зокрема в Керівництві з демократичних основ поліцейської діяльності наполегливо рекомендується здійснювати ретельний нагляд за особами, які знаходяться під вартою. Зокрема пропонується вести систематичний реєстр облікових записів, який має містити інформацію щодо підстав, дати, часу взяття під варту і відпуску з-рід варти, точну інформацію про місце утримання, поліцейських, які мали відношення до затримання і утримання особи, інвентаризацію вилученого майна та особистих речей та забезпечення їжею. Облікові записи мають безперешкодно надаватися затриманим та їхнім представникам. Затримані мають знаходитися під ретельним наглядом, особливо якщо вони не проходили процедуру прийому і медичний огляд[4]. Такий нагляд за особами, що знаходяться під вартою можна вважати опосередкованим контролем діяльності співробітників поліції, які здійснювали затримання і доставлення осіб до місця утримання і співробітників ізоляторів тимчасового утримання затриманих осіб. Для реалізації даного завдання відповідно до Концепції здійснюється встановлення терміналів реєстрації відвідувачів, зокрема часу перебування в окремих приміщеннях органів внутрішніх справ;
• Виявлення і перевірка фактів або аргументованої підозри щодо дій посадової особи МВС в інтересах представників політичних сил;
• Виявлення і перевірка фактів щодо неналежного ставлення з боку співробітників поліції до представників етнічних меншин, мігрантів та шукачів притулку, осіб з обмеженими можливостями, представників ЛГБТ-спільноти, осіб похилого віку та дітей;
• Участь в розслідуваннях, проведення службових розслідувань щодо збитків, завданих громадянам внаслідок непрофесійних та неправомірних дій персоналу МВС. Учать у процедурах з прийняття рішень щодо компенсації таких збитків за рахунок винної особи чи територіального підрозділу, де проходили службу винні особи;
• Виявлення і перевірка ризику споживання наркотичних речовин серед співробітників системи МВС. Даний вид діяльності передбачає такі заходи, як проведення оперативно-розшукових заходів, аналіз скарг на дії співробітників, а також встановлення робочих відносин з лікувальними закладами системи МВС, які здійснюють щорічний профілактичний огляд співробітників. Даний вид діяльності є новим для діючих підрозділів внутрішнього контролю і потребує додаткового вивчення та розроблення відповідних рекомендацій.

Для реалізації даного завдання Концепція передбачає запровадження дієвих форм та методів контролю за виконанням службових обов’язків, невідворотності персональної відповідальності за дії (бездіяльність) та прийняті рішення як способи мінімізації упередженості працівників органів внутрішніх справ. Виконання даного завдання буде неефективним без запровадження належної і збалансованої процедури розслідування правопорушень, вчинених співробітниками правоохоронних органів.

3. Запобігання корупції і порушенням професійної етики

 

В Керівництві суттєва увага приділяється необхідності протидії корупції серед поліцейських:

• Співробітники поліції не мають вчиняти і мають протистояти будь-якому акту корупції
• Для протидії корупції необхідним є запровадження антикорупційної політики і кодексів поведінки, а також ефективних заходів для виконання цієї політики в поліцейських установах усіх рівнів. При цьому такі заходи повинні в рівній ступені стосуватися як проблеми низьких доходів поліцейських і високого ступня ризику отримання неправомірної вигоди в окремих сферах поліцейської діяльності, так і покращувати дієвість систем дисциплінарної відповідальності і санкцій
• Запорукою ефективної протидії корупції серед співробітників поліції є ретельний підбір співробітників враховуючи їх фінансовий стан та наявність потенційного конфлікту інтересів в сукупності з ретельним аналізом корупційних ризиків у певних сферах поліцейської діяльності
• Необхідним є запровадження ефективного механізму нагляду та забезпечення високих антикорупційних стандартів та гарантування справедливого і ретельного розслідування та передачі винних осіб до правосуддя, не зважаючи на посади
• Підрозділи поліції мають вжити заходи і передбачити спрощені механізми повідомлення про корупцію відповідним органам, а також зобов’язати своїх співробітників доповідати про корупційні діяння чи бездіяльність відповідним органам
• Необхідним є вжиття заходів щодо захисту осіб, які повідомляють про корупцію в поліції, та їх родичів і близьких осіб
• Діяльність з протидії корупції в поліції потребує звітності перед суспільством щодо адекватності, дієвості та ефективності антикорупційної системи та участі громадськості в протидії корупції серед співробітників поліції[5].

Концепція та Стратегія містять наступні види діяльності стосовно запобігання корупції порушень професійної етики, які можуть бути віднесені до компетенції підрозділів внутрішнього контролю.

• Забезпечення функціонування системи корпоративної етики МВС та протидії професійній деформації
• Запровадження низки антикорупційних та антидискредитаційних обмежень для персоналу МВС (відвідування у вільний від служби час місць, де мають місце порушення закону, заборона на купівлю спиртних напоїв, якщо співробітники ОВС знаходяться у формі або в елементах форменого одягу тощо). Моніторинг і контроль за виконанням даних обмежень співробітниками ОВС
• Забезпечення механізму антикорупційного контролю за використанням територіальними підрозділами ОВС ресурсів, наданих з боку місцевих органів самоврядування
• Періодичні перевірки на предмет дотримання правил доброчесності, зокрема професійної непідкупності. Слід зазначити, що Законом України «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки» і Державною програмою щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015-2017 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 р. № 265 передбачено створення механізму проведення перевірок на доброчесність осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, до яких відносяться співробітники поліції та інших правоохоронних органів. З цією метою планується розроблення відповідного законопроекту. Підрозділ внутрішнього контролю МВС має бути залучений до розроблення такого законопроекту або принаймні мати змогу надати свої зауваження та пропозиції.

4. Проведення всебічних, об’єктивних і неупереджених службових розслідувань

 

Проведення внутрішніх службових розслідувань складає найбільшу частину роботи органів внутрішнього контролю. Як правило, переважна більшість таких розслідувань проводиться за наслідками звернення громадян зі скаргами на дії співробітників системи МВС. Крім цього, внутрішні розслідування проводяться у випадках безпосереднього виявлення правопорушень співробітниками внутрішньої безпеки або за результатами внутрішньої контролюючої діяльності іншими підрозділами, а також за заявами (рапортами інших правоохоронців). Різноманітність скарг і їхня кількість унеможливлює ефективну діяльність внутрішнього контролю у випадку необхідності перевірки абсолютно всіх заяв, скарг, рапортів тощо стосовно співробітників правоохоронних органів. У зв’язку з цим виникає необхідність створення певних фільтрів, які б допускали до розгляду і розслідуванню підрозділами внутрішнього контролю лише певних категорій правопорушень. Тому для ефективної реалізації даного завдання підрозділами внутрішнього контролю необхідним є створення механізму відбору скарг на дії співробітників системи МВС, які будуть розглядатися саме цими підрозділами. На сьогодні законодавство передбачає необхідність розгляду усіх без виключення звернень громадян із обов’язковою підготовкою відповіді заявнику, при цьому фактично до уваги не береться зміст скарги. Розгляд усіх скарг унеможливлює роботу у зв’язку з надзвичайно великою їх кількістю. Тому важливим завданням для МВС і Уряду є створення незалежного органу з розгляду скарг на дії поліції.

 

Крім цього, відповідно до світової практики, дрібні порушення можуть бути розслідувані безпосередніми керівниками, а більш серйозні можуть розслідуватися органами поліції, які не знаходяться в безпосередньому підпорядкуванні – відділами внутрішніх розслідувань або спеціально утвореними дисциплінарними комітетами, які складаються зі старших за званнями співробітників. У випадках, коли розслідуються дії поліцейських високопосадовців, таке розслідування краще проводити органами зовнішнього громадського контролю. Враховуючи багатоплановість і багатошаровість внутрішнього контролю в системі МВС доцільним вважаємо віднесення деяких питань внутрішнього контролю за діяльністю персоналу перенести на рівень безпосередніх начальників поліції. Зокрема, до компетенції безпосередніх начальників може бути віднесене питання дотримання правил внутрішнього розпорядку, дисципліни, обліку робочого часу персоналу тощо. До відповідальності підрозділів внутрішнього контролю мають відноситися серйозні порушення законодавства про запобігання корупції, кодексу професійної етики, розгляд скарг на дії поліцейських з боку громадян, посадових осіб тощо.

 

Керівництво з демократичних основ поліцейської діяльності містить декілька порад щодо організації процедур внутрішніх розслідувань:

• Інформація щодо процедури розгляду скарг має бути доступною для суспільства аби заохочувати подання обґрунтованих скарг;
• Усі скарги, включаючи анонімні, мають бути розглянуті і розслідувані;
• Кожна скарга має бути ретельно розслідувана на предмет обґрунтованості перед тим, як прийняти рішення проігнорувати її, відмовити у її розгляді або не придати їй значення;
• Внутрішні розслідування і дисциплінарні процедури мають ретельно зберігати баланс між правами громадянина і правами співробітника поліції. Як і звичайні громадяни, співробітники поліції мають право на захист, справедливий і належний судовий розгляд, а також право не свідчити проти себе у кримінальному провадженні проти них. Співробітники поліції повинні мати право оскаржувати рішення щодо притягнення їх до дисциплінарної відповідальності та вимагати відповідних перевірок відповідним незалежним органом або судом. Органи державної влади мають підтримувати співробітників поліції у випадку необґрунтованих обвинувачень щодо них, пов’язаних з виконанням ними службових обов’язків. При відкритті дисциплінарного чи кримінального провадження проти нього, офіцер поліції має право бути почутим і мати право на адвокатський захист. Рішення має бути прийняте в розумний строк. Він також повинен мати можливість користуватися сприянням професійної організації, до якої він належить. Права офіцера поліції перед судами або трибуналами повинні бути такими самими, як і в будь-яких інших громадян;
• Заходи, які вживаються за результатами внутрішніх розслідувань, мають бути своєчасними, пропорційними вичерпними та доречними;
• Мають бути розроблені і запроваджені ефективні процедури розгляду рапортів, які автоматично застосовуються кожного разу, коли має місце заподіяння смерті чи поранення в результаті застосування сили, спеціальних засобів чи зброї;
• У випадках, коли співробітники поліції повідомляють про неправомірну поведінку інших співробітників поліції вищому керівництву і бачать, що такі повідомлення не розслідуються, то вони можуть повідомляти про факти неправомірної поведінки поза межами своєї ієрархії. До співробітників поліції не мають застосовуватися адміністративні  санкції чи інші покарання за те, що вони повідомляють про такі, що сталися чи можливі порушення кодексу професійної поведінки іншими поліцейськими. Співробітники поліції, що подали такі рапорти, мають бути захищені від будь-яких актів помсти;
• Дані, які містяться в скаргах, мають збиратися та аналізуватися поліцією спільно з зовнішніми експертами з метою виявлення причин неправомірної поведінки та цілеспрямованого усунення таких причин. Такий аналіз скарг дозволить виявляти співробітників, на яких найчастіше скаржаться і застосовувати до них відповідні заходи впливу як консультування, навчання чи переведення на іншу роботу. Аналіз скарг може також виявити невідповідність внутрішніх положень, інструкцій, інших відомчих нормативно-правових актів та тактик положенням законодавства і міжнародних стандартів, які потенційно можуть бути причиною значної кількості скарг і мають бути переглянуті та змінені;

 

5. Сприяння становленню, розвитку та реалізації політики прозорості та підзвітності в діяльності правоохоронних органів системи МВС

Серед очікуваних результатів запровадження Концепції вказується запровадження підзвітності, прозорості та підконтрольності дій і рішень посадових осіб перед громадянським суспільством. Для досягнення цього результату планується створення сприятливих правових умов для максимально широкого залучення населення та інститутів громадянського суспільства до прийняття управлінських рішень, а також розвитку форм демократичного цивільного контролю. В Стратегії деталізується виконання цього завдання:

• Участь у розробленні програми політики прозорості МВС у сфері інформування населення.
• Участь у побудові якісної багаторівневої системи звітності та відповідальності перед суспільством;
• Участь у сприянні розвитку форм громадського контролю за діями правоохоронців, як одному з дієвих механізмів запобігання корупції серед персоналу;
• Участь в розробленні та запровадженні відкритого інтерактивного ресурсу, розробленого, серед іншого, для автоматизованого обліку будь-яких звернень громадян та гарантованої реакції персоналу на ці звернення; аналізу повідомлень громадян про правопорушення. Для досягнення належного ефекту від такої діяльності має здійснюватися моніторинг звернень громадян до такого інтерактивного ресурсу, виявлення повідомлень щодо неправомірної поведінки співробітників ОВС та підприємств і організацій, що знаходяться у сфері відповідальності МВС. Важливим є зворотній зв’язок з населенням. З цією метою планується забезпечення широкого багатоканального зворотного зв’язку з різними верствами населення (листування, особисті прийоми, соціальні мережі, електронне листування, телефонні консультації, гарячі лінії тощо), що дозволить переконатися в законності та прозорості прийнятого правоохоронцем рішення. Підрозділу внутрішнього контролю доцільним було б здійснення аналізу таких повідомлень;
• Забезпечення постійної взаємодії з моніторинговими групами від громадськості (з правом перевірки підстав затримання певної особи, умов перебування у відділі ОВС тощо).

Відповідно до Керівництва основна ідея прозорості та підзвітності у діяльності поліції полягає в тому, що поліція має знаходитися під контролем громадськості і бути їй підзвітна. Виділяється два види контролю - зовнішній і внутрішній. Зовнішній контроль може здійснюватися органами виконавчої, законодавчої і судової влади, а також засобами масової інформації та громадськістю. Більш детально про зовнішній контроль буде йтися нижче. Зазначимо лише, що відмінною рисою демократичних служб поліції є їх підпорядкування і прийняття зовнішнього контролю і перевірки, а також ступінь відкритості таким перевіркам.

Однак зовнішній контроль має доповнюватися внутрішнім контролем і наглядом. Поліція зобов’язана проводити розслідування усіх скарг, які надходять на неправомірні дії співробітників поліції з метою забезпечення доброчесності поліцейської діяльності та серед особового складу.  Механізми внутрішнього контролю мають власні переваги серед яких:

1. Більший обсяг ресурсів.
2. Більший обсяг доступних даних: показання свідків, заяви показання співробітників поліції, поліцейські архіви.
3. Кращі знання поліцейського середовища.
4. Сприйняття обвинуваченими поліцейськими процедури розслідування як більш справедливої, що підвищує вірогідність їх співпраці зі слідчими.

Належному та ефективному внутрішньому контролю має сприяти належна організація діяльності поліції та чітка система управління ресурсами і кадрами. Зокрема:

• Має бути встановлена чітка службова ієрархія і завжди має бути можливість визначити відповідальних осіб за дії чи помилки особового складу.
• Керівники мають слугувати прикладом для молодших співробітників, вони мають демонструвати дотримання вимог професійних кодексів поведінки і стандартів поліцейської служби в своїй повсякденній роботі. Керівники мають брати на себе відповідальність за виконання роботи співробітниками поліції, а також перевіряти дотримання кодексів поведінки і стандартів захисту прав людини шляхом проведення регулярних раптових і незалежних перевірок. Керівники мають притягатися до відповідальності коли їм відомо або мало бути відомо, що їх підлеглі порушують права людини, закони, інструкції та інші нормативно-правові акти.
• Система звітів керівництву і практика їх аналізу має сприяти виявленню тенденцій, удосконаленню підготовки і підвищенню безпеки співробітників, а також забезпечувати своєчасною інформацією орган, відповідальний за питання, які турбують суспільство. Своєчасна і належна звітність допомагає створювати і підтримувати довіру до поліції.    
• Для підтримання цінностей і етичних стандартів поліцейської роботи, ці цінності мають регулярно і постійно озвучуватися щоб забезпечити їх чітке розуміння серед особового складу. Це особливо важливо для правових норм, які викликають проблеми тлумачення у питаннях надання поліцейським дискреційних повноважень, з метою попередження зловживання повноваженнями співробітниками поліції. 
• Служби (інспекції) внутрішнього контролю крім вирішення питань неправомірної поведінки поліцейських можуть також бути важливим засобом оцінки загальної якості діяльності поліції, забезпечення досягнення цілей даного поліцейського органу, виявлення потреб у додаткових ресурсах та змін внутрішніх правил, інструкцій, положень, а також забезпечення належного контролю у всіх сферах поліцейської діяльності.  

 

Одним із завдань внутрішнього контролю зазначають також створення та підтримання нейтрально культурного середовища в підрозділах поліції, забезпечення рівного ставлення до кожного поліцейського.

 

Для виконання своїх завдань органи як внутрішнього, так і зовнішнього контролю повинні мати достатні ресурси, повноваження і бути незалежними від виконавчої влади. Інститути нагляду за діяльністю поліції потребують політичної підтримки з боку уряду, парламенту та вищого керівництва поліції. Громадський тиск та участь засобів масової інформації можуть зіграти важливу роль в їх діяльності. Вони також потребують захисту з боку закону для проведення дійсно незалежних розслідувань.

 

Співвідношення внутрішнього і зовнішнього контролю

 

Реалізація внутрішнього контролю не може бути високоефективною без застосування результатів контролю зовнішнього, який здійснюється наглядовими органами і громадськістю. Як зазначається в Стратегії, принцип підзвітності суспільству розглядає наявність державного, громадського та відомчого контролю над діями поліції, а також готовність та відкритість самої поліції до здійснення таких форм контролю. Формами зовнішнього контролю для системи МВС є контроль державний і громадський. В Стратегії також зазначається, що взаємодія форм зовнішнього та внутрішнього контролю дозволяє гарантувати належний рівень підзвітності поліції державним установам в цілому. З метою організації належного зовнішнього контролю Стратегією пропонується в місцевих управліннях МВС запровадити посади відповідальних осіб за зв’язки з місцевою громадою, а при потребі - відповідальних за зв’язки з конкретними місцевими спільнотами. На думку авторів Стратегії такий крок дозволяє здійснювати багатовекторну комунікацію із громадськістю, забезпечити оперативне інформування громадян щодо діяльності та результатів роботи органів внутрішніх справ в цілому, зменшення дистанції у стосунках поліції та населення.

 

В Керівництві з демократичних основ поліцейської діяльності до переваг зовнішнього контролю відносяться наступні. По-перше, без зовнішнього нагляду керівництво поліції мало б свободу відхилятися від проведення розслідування та покарання неправомірної поведінки, що може привести до неефективного внутрішнього контролю. По-друге механізми зовнішнього контролю можуть проявляти більшу безсторонність при розслідуванні серйозних скарг на співробітників поліції. По-третє, вони мають більше можливостей заохочення співробітників поліції давати свідчення та надавати інші докази проти інших співробітників поліції та керівного складу.  

 

Іншим способом забезпечення підзвітності і прозорості в діяльності поліції відповідно до положень Стратегії є доступ у населення до інформації щодо розслідування правопорушень, вчинених поліцейськими. При цьому доступ громадян до інформації щодо ходу розслідування, персональних даних фігурантів справи та інших процесуальних документів є обмеженим. В той же час результати розслідувань мають бути у вільному доступі.

 

Як свідчить досвід інших країн, більшість інститутів зовнішнього контролю за діяльністю поліції має справу саме зі скаргами населення на поліцію. Ступінь залучення громадськості до розслідування скарг на поліцейських може різнитися. В одних випадках організації громадського контролю займаються розслідуванням лише серйозних карг на дії поліцейських або проводять розслідування лише у випадках, коли внутрішнє розслідування є очевидно неефективним. В інших випадках громадський контроль полягає у контролі та перевірці розслідувань, які проводяться самими правоохоронними органами, тобто підрозділами внутрішнього контролю. Ступінь участі у вирішенні долі співробітників поліції, які скоїли правопорушення, також різниться. Одні організації ніяк не можуть впливати на санкції, інші надають рекомендації щодо застосування певних дисциплінарних санкцій, а деякі навіть можуть призначати санкції[6].

 

Таким чином, відповідно до положень Стратегії зовнішній контроль за діяльністю поліції має здійснюватися шляхом:

 

• Оприлюднення повних звітів за основними напрямками діяльності поліції (інших ЦОВВ), включаючи плани та результати роботи поліцейських підрозділів, загальний бюджет, розміри та структуру витрат, характеристику персоналу поліції (за віком, статтю, рівнем освіти та кваліфікації), кадрові зміни, аналіз основних проблем діяльності.
• Оприлюднення контактної інформації посадовців у приміщеннях управлінь, відділів, на відповідних Інтернет-ресурсах.
• Залучення незалежної громадськості до розслідувань випадків катувань, жорстокого та нелюдського поводження в поліції (інших ЦОВВ), зокрема шляхом сприяння у створенні моніторингових груп від громадськості (з правом перевірки підстав затримання певної особи, умов перебування у відділі ОВС тощо).
• Опитування громадської думки, аналіз оглядів преси, вивчення досвіду громадських та міжнародних організацій з метою побудови правильної тактики і стратегії суспільних відносин.
• Проведення інформаційних кампаній, започаткування «гарячих ліній», спеціалізованих рубрик у засобах масової інформації.

 

В Керівних принципах з демократичних основ поліцейської діяльності наводяться загальні вимоги до змісту звітів поліції перед громадянами. Зокрема, звіт поліції перед суспільством має включати в себе статистику щодо злочинів, дані про розкриття злочинів, сприйняття безпеки суспільством, звіти про дотримання поліцейськими прав людини, щодо виявлення корупції в поліції, а також інші звіти інституцій зовнішнього громадського нагляду. Ці звіти описують діяльність поліції, ситуацію з безпекою і громадським сприйняттям рівня безпеки. Вони дають можливість оцінювати діяльність поліції з боку громадян, визначаючи рівень відповідності результатів і дій поліції законодавство і внутрішнім інструкціям, а також ступінь виправданості  витрат на поліцейську діяльність.

 

Важливою є публікація звітів за результатами діяльності підрозділів внутрішнього контролю. Це може бути як окремий звіт, так і обов'язкова частина загального звіту за результатами діяльності міністерства та/або обласного управління. До повноважень підрозділів внутрішнього контролю також належить перевірка і розслідування випадків застосування сили і зброї співробітниками поліції. Вони здійснюють аналіз таких випадків та формують відповідні щорічні звіти.

 

Окрема низка заходів має бути спрямована на забезпечення прозорості та підзвітності господарської діяльності МВС та підприємств, установ, організацій, підконтрольних Міністерству. Така підзвітність і прозорість має забезпечуватися шляхом наявності окремого розділу у звіті щодо діяльності МВС стосовно виділених бюджетних коштів, розподілу їх використання і результатів господарської діяльності, прозорих механізмів проведення закупок, періодичне проведення незалежного зовнішнього аудиту діяльності МВС та установ, підприємств, організацій, підконтрольних МВС. Перелік таких підприємств, установ, організацій з описом їх діяльності має бути розташований на офіційній Інтернет-сторінці Міністерства.

 

Функції внутрішнього контролю

 

Для початку необхідно визначитись зі змістовним наповненням поняття «внутрішній контроль», яке ми будемо постійно використовувати. Внутрішній контроль – система заходів, спрямованих на: (1) забезпечення дотримання співробітниками системи МВС принципу верховенства права і охорони прав людини та основоположних свобод, а також вимог законодавства і відомчих нормативно-правових актів; (2) запобігання, профілактики і припинення вчинення співробітниками системи МВС правопорушень; (3) проведення ефективних, всебічних, об’єктивних і справедливих внутрішніх розслідувань правопорушень, вчинених співробітниками системи МВС, а також випадків застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів та вогнепальної зброї, які потягли за собою заподіяння тілесних ушкоджень чи смерть людини; (4) запобігання, профілактики і припинення вчинення правопорушень співробітниками підприємств, установ, організацій, які знаходяться у сфері відповідальності МВС; (5) захист системи МВС та її співробітників від протиправних посягань та загроз; (6) протидія спробам проникнення в систему МВС осіб з кримінальними зв’язками. Під правопорушеннями в даному визначенні маються на увазі порушення Дисциплінарного статуту ОВС, Правил професійної етики, інших відомчих нормативно-правових актів (наказів, інструкцій МВС), Закону України «Про запобігання корупції», Закону України «Про Національну поліцію», адміністративні правопорушення, передбачені Кодексом України про адміністративні правопорушення, кримінальні правопорушення (злочини). Проведення заходів, пов’язаних з припиненням і розслідуванням злочинів, здійснюється виключно на підставах і в порядку, передбаченому Кримінальним процесуальним кодексом України.

 

Необхідно зазначити, що внутрішній контроль є складовою частиною системи забезпечення внутрішньої безпеки системи МВС, яка покликана протидіяти як внутрішнім так і зовнішнім загрозам. Внутрішні загрози зумовлені протиправними та корупційними діями працівників, зловживанням наданими їм повноваженнями. Зовнішні загрози пов‘язані з протиправним впливом на працівників системи з метою примусити останніх до неналежного виконання службових обов’язків, або зі спробами проникнення в систему осіб з усталеними кримінальними зв’язками. Нещодавно з’явились цілком нові виклики, пов‘язані з участю органів та підрозділів МВС у проведенні АТО. Вже зараз є необхідність у оперативному виявленні спроб протиправного впливу на працівників МВС представників незаконних збройних формувань та іноземних спецслужб. Мають місце також факти протиправних переслідувань, помсти з боку злочинців колишнім співробітникам системи МВС, які розслідували злочини і довели їх до суду.

 

Аналізуючи документи щодо концептуальних засад реформування МВС необхідно виділити наступні функції і, відповідно, основні напрямки діяльності із забезпечення внутрішнього контролю:

• запобігання порушень прав людини та вчинення правопорушень (дисциплінарних, адміністративних, кримінальних) співробітниками системи (аудіовізуальний контроль за діяльністю постової служби і місцями тимчасового утримання);
• протидія корупції (проведення перевірок на доброчесність);
• виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню правопорушень співробітниками системи з метою запобігання і профілактики правопорушень;
• проведення негласних слідчих дій в рамках кримінального провадження щодо співробітників системи за дорученнями органів досудового розслідування (КПК);
• забезпечення належного розслідування випадків порушення законодавства, вчинення адміністративних правопорушень і злочинів співробітниками системи;
• розгляд обґрунтованих скарг на дії співробітників системи, проведення об’єктивних, всебічних і неупереджених внутрішніх службових розслідувань.

 

Додатковими функціями внутрішнього контролю є сприяння об’єктивному і прозорому добору кандидатів на службу в органах системи МВС та забезпеченню ефективному і оптимальному їх переміщенню (на керівні посади включно).

Виконання зазначених функцій здійснюється шляхом:

• розгляду скарг на дії співробітників системи
• здійснення службових розслідувань та перевірок;
• участі у розслідуванні злочинів;
• проведення негласних слідчих дій (КПК);
• погодженні кандидатур на призначення (переміщення);
• проведення оперативно-розшукових заходів (Закон України «Про оперативно-розшукову діяльність).

 

У світлі виконання вимог антикорупційного законодавства підрозділи внутрішнього контролю в системі МВС мають виконувати завдання, передбачені Законом України «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки і Державною програмою щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015-2017 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 р. № 265:

• інституціональне забезпечення дотримання етичних стандартів, запобігання конфлікту інтересів, декларування майна, доходів, видатків та зобов’язань фінансового характеру в системі органів МВС;
• аналіз корупційних ризиків в діяльності органів системи МВС;
• розроблення та затвердження антикорупційної програми для системи МВС;
• створення ефективної системи виявлення, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів; розроблення методичних рекомендацій щодо виявлення, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів;
• створення та впровадження механізму повідомлень про корупційні прояви;
• створення механізму захисту осіб, які надають допомогу в запобіганні і протидії корупції (викривачів).

 

Нормативне забезпечення діяльності підрозділу внутрішнього контролю

 

Нормативне забезпечення діяльності підрозділу внутрішньої безпеки має відбуватися як на законодавчому, так і внутрішньо відомчому рівнях.

 

Центром Разумкова були розроблені Базові критерії оцінки законодавчих ініціатив стосовно реформування правоохоронних органів України. Дані критерії мають сприяти покращенню якості документів, мінімізації характерних недоліків, притаманних чинному законодавству, та забезпеченню їх відповідності кращим міжнародним стандартам. Зокрема законодавчі ініціативи мають відповідати таким критеріям:

• Мають містити чіткі та відкриті дисциплінарні процедури: (1) вирішення питання про застосування дисциплінарних заходів або покарань належним органом чи судом і право на їх оскарження в незалежному та неупередженому суді; (2) обов'язок органів державної влади надавати підтримку поліцейським, яких необґрунтовано звинувачують у порушеннях, пов'язаних з виконанням їх службових обов'язків; (3) можливості реалізації поліцейськими права на захист у випадку порушення стосовно них дисциплінарних або кримінальних проваджень.
• Мають містити ефективні заходи із запобігання та боротьби з корупцією в поліцейських органах: (1) достатній рівень і стабільність заробітної плати поліцейських; (2) обов'язок поліцейських повідомляти своє керівництво та інші відповідні органи про відомі їм факти корупції в поліції; (3) дисциплінарну або іншу відповідальність поліцейських за неповідомлення про відомі їм факти корупції в поліції.
• Мають містити систему дієвого цивільного демократичного контролю (законодавчою, виконавчою і судовою владою) за діяльністю поліцейських органів: (1) ефективні та неупереджені процедури оскарження дій поліції; (2) участь представників законодавчої, виконавчої і судової влади і представників громадськості у процедурах розгляду скарг на поліцію; (3) прозорість діяльності підрозділів поліцейських органів та їх підзвітність місцевим громадам та їх представницьким органам; (4) обмеження контролюючих функцій центральних (регіональних) апаратів поліцейських органів.
• Розробку Національного кодексу поліцейської етики, що відповідає міжнародним стандартам, та обов'язок його дотримання поліцейськими. Стратегія також передбачає запровадження системи корпоративної етики та протидії професійній деформації, психологічної допомоги персоналу з метою запобігання негативних явищ, а також безконфліктної реалізації особистих, корпоративних та державних інтересів. В якості основних етичних засад правоохоронної діяльності виступають повага до особистості іншої людини; доброзичливість; ефективність і професіоналізм; дотримання принципів законності і верховенства права; відповідальність; турбота про оточуючих; чесність по відношенню до себе та інших; самовіддане служіння суспільству.
• Розірвання трудової угоди з поліцейським у разі встановлення його членства в політичній партії[7].

 

На нашу думку, на законодавчому рівні мають бути також врегульовані:

• Розгляд скарг на дії співробітника поліції.
• Участь громадськості в службових розслідуваннях.
• Роль та права заявника та особи, яка постраждала від неправомірних дій поліцейського під час розгляду скарг на дії поліцейського та при проведені службових розслідувань.

 

На думку О.А. Мартиненка та І.О. Теличкіна нормативне закріплення процедури внутрішніх службових розслідувань за скаргами громадян за фактами порушень прав громадян з боку правоохоронців повинно враховувати:

– повноправну участь заявника у проведенні службового розслідування за його зверненням (ознайомлення з матеріалами розслідування і їх оцінювання, присутність при проведенні опитування фігурантів розслідування, можливість надання додаткових матеріалів на будь­якому етапі розслідування тощо);

– можливість заявника залучати до службового розслідування адвоката чи іншого спеціаліста у сфері права, правозахисників, незалежних експертів;

– можливість відсторонення працівника від виконання своїх обов’язків на період проведення службового розслідування (у необхідних для забезпечення його об’єктивності випадках);

– реалізацію заходів по захисту від тиску з боку працівників дії яких оскаржують на заявника та інших фігурантів службового розслідування[8].

 

Суттєвою проблемою, яка потребує окремого глибокого правового аналізу, є проведення органами внутрішнього контролю оперативно-розшукових заходів і негласних слідчих дій. Одночасне існування інституту негласних слідчих дій в КПК і Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» створює велику кількість проблем у сфері розслідування злочинів і ускладнює діяльність органів внутрішнього контролю. Найбільш суттєвою проблемою є використання в якості доказів результатів оперативно-розшукових заходів, які були проведені на підставі Закону «Про оперативно-розшукову діяльність», оскільки відповідно до КПК доказами є лише ті матеріали, які були отримані на підставі цього Кодексу. Додаткових труднощів завдає питання підслідності злочинів, вчинених співробітниками правоохоронних органів: частина з них розслідується нещодавно створеним Державним антикорупційним бюро, а частина – Державним бюро розслідувань, яке наразі не створене, але має бути створене відповідно до положень КПК. У зв'язку з цим функції підрозділів внутрішнього контролю при розслідуванні злочинів мають бути додатково ретельно вивчені і відповідні рекомендації сформовані, включаючи можливі зміни до законодавства.

 

Окремою проблемою, яка потребує нормативного вирішення є неможливість використання матеріалів, отриманих оперативним шляхом у рамках дисциплінарного провадження. Тобто у випадках, коли під час здійснення заходів у рамках оперативно-розшукової справи не було здобуто доказів вчинення злочину, проте було виявлено та задокументовано вчинення дисциплінарного проступку. Згідно чинного законодавства, усі матеріали, здобуті оперативним шляхом (включно і інформація про вчинення дисциплінарного проступку) підлягають знищенню, а особа, що вчинила дисциплінарний проступок, про який вже здобуто відповідні докази, фактично уникає відповідальності.

На законодавчому рівні мають бути переглянуті Дисциплінарний статут, Кодекс професійної етики, на відомчому - інструкції щодо проведення службових розслідувань та інструкції щодо звітності.

Інституційне забезпечення внутрішнього контролю

На сьогодні внутрішній контроль в МВС забезпечується Департаментом внутрішньої безпеки, Департаментом кадрового забезпечення, Департаментом внутрішнього аудиту.

При цьому Департамент внутрішнього аудиту концентрується на виявленні фінансових порушень шляхом проведення документальних перевірок, Департамент кадрового забезпечення (Управління інспекції з особового складу) забезпечує проведення службових розслідувань та профілактику порушень законності, також більшою мірою концентруючи свою увагу на дослідженні вже вчинених дій, вивченні відповідних документів та встановленні обставин події. Фактично лише Департамент внутрішньої безпеки поєднує перераховані вище функції із функцією документування як вчинених працівниками МВС протиправних дій, так і виявлення осіб на стадії підготовки до вчинення протиправних дій. 

При цьому недостатня увага приділяється системному аналізу причин та умов, що сприяли вчиненню правопорушень співробітниками МВС та їх усунення. В результаті діяльність із запобігання вчинення правопорушень співробітниками МВС не можна вважати достатньо ефективною.

Аналіз статистичних даних про кількість кримінальних проваджень стосовно працівників міліції показує, що їх левова частка  розпочата за ініціативою Департаменту внутрішньої безпеки. Так наприклад, лише за 5 місяців 2015 року із 903 розпочатих кримінальних проваджень за ініціативою ДВБ було розпочато 545. Для порівняння - ще 261 розпочато за ініціативою прокуратури, 33 провадження – за ініціативою СБУ. Схожою ситуація була й протягом попередніх років. Якщо не брати до уваги кримінальні провадження, закриті за реабілітуючими обставинами, то у 2013 році за ініціативою ДВБ розпочато 927 кримінальних проваджень, 517 - розпочато за ініціативою прокуратури, 44 – СБУ. У 2014 році за ініціативою ДВБ розпочато 781 кримінальне провадження, 366 розпочато за ініціативою прокуратури, 23 – за ініціативою СБУ. Тобто за ініціативою ДВБ розпочинається приблизно 2/3 кримінальних проваджень стосовно працівників ОВС.

Звісно, сухі статистичні дані не дозволяють із повною об’єктивністю оцінити ефективність діючих інструментів внутрішнього контролю в ОВС. Статистика фіксує лише кількісний результат, а для оцінки ефективності важливіше оцінити ступінь досягнення поставленої мети, а це - вже набагато ширший комплекс показників, що включає в себе і зовнішні оцінки (рівень довіри населення, кількість скарг громадян на діяльність міліції та ін.).

На сьогодні нагальною проблемою є невідповідність інституційних механізмів забезпечення внутрішнього контролю фактичному наповненню системи МВС. Як вже зазначалось, до системи МВС сьогодні входить п’ять державних структур, діяльність яких координується Міністром.  Проте функціонально єдиної системи внутрішнього контролю не створено, через що цей контроль забезпечує декілька окремих структур з різними функціями, повноваженнями та підпорядкуванням. Вузьковідомча спрямованість більшості із цих підрозділів та підпорядкованість керівникам структур не дозволяє системно забезпечити ефективний внутрішній контроль у системі МВС. Лише Департамент внутрішньої безпеки МВС підпорядковується безпосередньо Міністру, інші підрозділи, які забезпечують внутрішній контроль, підпорядковані керівникам , у структурі яких вони діють. Дієвий механізм взаємодії та якісного оперативного обміну інформацією між цими підрозділами фактично відсутній.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

На нашу думку, єдиним шляхом до розв’язання проблеми забезпечення внутрішнього контролю є створення в МВС єдиного органу – назвемо його Департамент внутрішнього контролю. З метою усунення дублювання функцій, прискорення обміну інформацією та її обробки, а також оптимізації чисельності цей орган має поєднати в собі розрізнені зараз підрозділи. З метою забезпечення незалежності роботи підрозділу він має підпорядковуватись Міністру. Міністр має призначати керівника цього органу, затверджувати його структуру, функції та повноваження. Додатковим механізмом незалежності такої структури має бути належний рівень оплати праці та відповідні соціальні гарантії працівників. Вважаємо, що залежно від функціональних обов’язків особовий склад органу має складатись із державних службовців та поліцейських. Питання призначення на посади поліцейських у Департамент внутрішнього контролю, що має діяти поза межами поліції, може бути вирішене шляхом відрядження фахівців із числа діючих поліцейських із залишенням їх у штаті поліції. Так, наприклад, у 90-х була вирішена проблема призначення працівників міліції (слідчих та оперативних працівників) на посади до податкової міліції у складі Державної податкової адміністрації України, поки не було відповідного правового регулювання на законодавчому рівні.

 Схожа модель забезпечення внутрішнього контролю створена у Міністерстві внутрішніх справ Республіки Словаччина. Вивчення досвіду реформування правоохоронної системи Словаччини засвідчило вражаючу схожість функцій та структури МВС цієї країни із МВС України - Інспекція підпорядкована виключно міністру МВС та діє за його дорученнями. Міністр визначає структуру Інспекції, її функції і повноваження та призначає керівника цього органу. Повноваження вказаної Інспекції поширюються на всю систему МВС Словаччини, а функції включають як проведення перевірок та службових розслідувань так і здійснення оперативно-розшукових заходів та розслідування кримінальних правопорушень.