Критический анализ тенденций в реформировании органов внутренних дел Украины

Статья подготовлена для сборника материалов международной конференции "Права человека и правоохранительные органы: опыт реформ современного периода", проведенной 17-16 апреля 2014 года Фондом "Общественный вердикт"

Развитие системы органов внутренних дел Украины происходило преимущественно эволюционным путем, в связи с чем реформаторские изменения оставили незначительный след в истории и структуре современного МВД Украины. Так, по мере становления министерства, в его структуре в порядке «эволюционного роста» оформились подразделения по связям с общественностью (1992 г.), Управление по борьбе с незаконным оборотом наркотиков и Рабочий аппарат Украинского бюро Интерпола (1993 г.), Главное управление по борьбе с организованной преступностью (1998 г.), Департамент борьбы с преступлениями, связанными с торговлей людьми (2005 г.), Управление борьбы с киберпреступностью (2009 г.), Департамент осбразования и науки (2007-2010 гг.), Управление мониторинга соблюдения прав человека и Управление специальных операций (2008-2010 гг.).

Таким же эволюционным порядком произошло увеличение общей численности кадров ОВД Украины – с 192 355 чел. в 1991 г. до 261 000 чел. в 2013 р. Как результат, в 2014 г. на 100 тыс. населения Украины приходилось 450 аттестованных сотрудников, способных выполнять функцию охраны общественного порядка с применением табельного оружия и спецсредств. Этот показатель в 1,5 раза превышал среднеевропейский показатель (300 полицейских на 100 тыс. населения) и вдвое превышал численность, предусмотренную рекомендациями ООН (222 полицейских на 100 тыс. населения). При 21 млн. 840 тыс. чел. Экономически активного населения это означало, что каждый 83 работающий житель получает зарплату от МВД Украины.

Учитывая изложенное, актуальность реформирования ОВД Украины не раз становилась предметом рассмотрения на уровне правительства и общественных дискуссий. При этом фактом остается то, что многочисленные попытки реформирования правоохранительных органов в Украине на законодательном уровне были закреплены лишь дважды.

Первой попыткой стала Концепция развития системы МВД, утвержденная постановлением Кабинета Министров Украины № 456 от 24 апреля 1996 года. Ее инициатором был тогдашний министр МВД Украины Ю.Кравченко, подготовивший текст Концепции силами специалистов ведомственных вузов и центрального аппарата МВД. В тексте Концепции были впервые использованы для формулирования принципов реформирования такие новаторские в то время термины, как «верховенство законов», «децентрализация», «деполитизация», «связи с общественностью», «опережающая социальная защита», «профессионализм и компетентность», «взаимодействие с правоохранительными органами других стран».

В силу политико-правовых особенностей того периода проект Концепции не выносился на общественное обсуждение, а к разработке Концепции не привлекались представители гражданского общества. И хотя разработка документа была осуществлена, как было указано в тексте, с учетом принципа деятельности органов внутренних дел «…исключительно с целью защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека», однако термин «права человека», несмотря на всю необычность для «милицейского» документа того времени, упоминается в тексте всего два раза. Вполне естественно, что в положениях Концепции абсолютно отсутствовала логическая взаимосвязь предлагаемых реформаторских мер с потребностями общества в сфере защиты прав человека. Собственно, и само гражданское общество присутствовало в Концепции исключительно в виде пассивных объектов воздействия - «населения», «общественности» и «граждан», а участие общественных организаций в процессе реформирования даже не рассматривалось.

В числе приоритетных заданий реформы Концепция Ю.Кравченко предполагала, как минимум, пять изменений в структуре органов внутренних дел:

-     выведение из состава МВД паспортно-визовой службы, спецприемников для лиц без определенного места жительства, а также медвытрезвителей;

-     выделение в самостоятельное агенство пенитенциарной службы;

-     передачу подразделений ГАИ в подчинение областным государственным администрациям;

-     выделение Государственной службы охраны в самостоятельное граждансткое ведомство;

-     формирование муниципальной милиции по результатам пилотного эксперимента в Киеве и Харькове.

Дальнейшая реализация Концепции показала лишь частичную готовность государства к изменению системы органов внутренних дел при исключительно высокой роли субъективного фактора в процессе реформирования. Так, в числе первых изменений было выведение из состава МВД 4,7 тыс.чел., из которых была сформирована налоговая милиция, но уже в составе Государственной налоговой службы. Эта трансформация произошла по личному указанию президента Украины без согласования с МВД и вопреки положениям Концепции. Оформление пенитенциарной службы в самостоятельный орган центральной исполнительной власти произошло только в 1998 г. и тоже исключительно в силу близких родственных связей назначаемого главы Государственного департамента по вопросам исполнения наказаний с семьей президента Украины. Последним действием по реализации Концепции можно считать выведение из состава МВД медвытрезвителей в 1999 г. с передачей этой функции органам здравоохранения.

Второй попыткой законодательно закрепить необходимость трансформации системы МВД стал Указ президента Украины № 245/2008 «О мерах по реформированию системы органов Министерства внутренних дел Украины» от 20 марта 2008 г. Однако рабочая комиссия по созданию проекта Концепции реформирования с самого начала не включала в себя ни одного эксперта от институтов гражданского сообщества, равно как и указ президента даже не предполагал возможность привлечения к работе комиссии представителей общественных организаций.

Работа комиссии строилась по узко-ведомственному, закрытому принципу с широким использованием административного ресурса ведомственных вузов системы МВД, без оглашения промежуточных результатов работы и анонсирования заседаний. 

Тем не менее следует признать, проект концепции реформирования, подготовленный рабочей комиссией в 2009 г., выглядел достаточно современно и актуально с учетом европейских тенденций развития правоохранительной системы. Анализ основных положений концепции позволял говорить о том, что стратегия предполагаемых преобразований МВД в целом разрабатывался в русле европейской правовой доктрины в области соблюдения прав человека правоохранительными органами. Отчасти это стало возможным благодаря широкому пласту работ, подготовленных правозащитными и общественными организациями в области современной практики работы полиции других стран, систематическому анализу положения дел в правоохранительной сфере, а также активному участию неправительственного сектора в системе профессиональной подготовки сотрудников ОВД и органов власти.

Однако работа комиссии была завершена в 2010 г. с приходом к власти В.Януковича, без дальнейшего развития или доработки проекта концепции. И хотя президентом был установлен крайний срок 13 апреля 2013 г. когда министры МВД и Минюста должны были предоставить разработанную концепцию реформирования, однако после встречи А. Лавриновича (Минюст), В. Захарченко (МВД) и В. Януковича в апреле 2013 г. было заявлено, что реформа МВД переносится на 2015 год.

К попыткам правового закрепления реформирования правоохранительной системы Украины можно также отнести Указ президента от 24 апреля 1997 г. о создании Национального бюро расследований для борьбы с организованной преступностью и коррупцией. Однако, несмотря на формирование его первоначального штата и назначение руководителей, деятельность Национального бюро не получила законодательного закрепления и была вскоре прекращена в силу скрытого противодействия со стороны руководства всех силовых структур Украины.

Такой же легализованной, но пока малореалистичной  попыткой реформирования следует считать и закрепление в Уголовном процессуальном кодексе Украины положения о необходимости создания к 20 ноября 2017 г. Государственного бюро расследований, чья юрисдикция будет касаться исключительно уголовных производств, в которых фигурируют правоохранители, судьи и высшие государственные служащие от министров до начальников главков.

Таким образом, при наличии попыток государства осуществить процесс реформирования МВД следует констатировать тот факт, что на сегодняшний день в правовом поле Украины отсутствуют документы, определяющие дальнейшую трансформацию органов внутренних дел. Вместе с тем следует также признать, что реформаторская тенденция существует пока только в виде нескольких проектов Концепции реформирования, которые отражают различные подходы различных политических групп.

Если делать обзор этих проектов, то в кратком виде их можно охарактеризовать следующим образом.

1.   Основными группами-разработчиками концепций реформирования оставались и остаются сотрудники ОВД – эксперты научно-исследовательских подразделений, аналитики центрального аппарата МВД, ученые ведомственных вузов. Несколько иная по статусу группа разработчиков в лице депутатского корпуса также не сильно отличается по своей профессиональной природе, поскольку представлена, в основном, бывшими генералами МВД, использующими административный ресурс того же МВД.

2.   Основное внимание в рамках различных проектов реформы уделялось не качественному изменению функций и месту МВД в современном украинском обществе, хотя такие положения всегда декларировались во вступительной части проектов. Внимание уделялось даже не вопросам улучшения работы персонала ОВД, хотя и эти декларативные элементы всегда присутствуют в начальных фабулах той или иной концепции. Основным вопросом всех концепций «милицейского» происхождения остается вопрос широты полномочий и масштабов зоны юрисдикции реформированного МВД. При этом авторы каждой концепции прилагают максимум усилий для того, чтобы в состав реформируемого МВД вошло как можно более широкое число самостоятельных органов исполнительной власти. Так, видение авторов концепций различных годов предусматривало следующую структуру МВД:

-     Национальная милиция, Следственный комитет, Экспертная служба, Внутренние войска, Государственная пограничная служба, Государственная служба по вопросам миграции, Государственная служба противопожарной безопасности, службы обеспечения и логистики (проект концепции 2007 г.);

-     Государственная администрация полиции, Государственная администрация пограничной службы, Государственная администрация миграционной службы, Государственная администрация Службы гражданской защиты (проект концепции 2011 г.);

-     Национальная полиция, Национальная гвардия, Государственная миграционная служба, Государственная пограничная служба, Государственная служба по чрезвычайным ситуациям, Государственная служба по контролю за наркотиками, Государственная служба финансовых расследований, Государственная служба досудебного расследования, Государственная экспертная служба, Управление государственной охраны, Государственная фельдегерская служба (проект концепции 2014 г.).

Подобные подходы делают реформируемое МВД все более и более разрастающимся мини-государством с монопольными правами на борьбу с преступностью вместо того, чтобы рассмотреть вопрос о перераспределении функций между органами власти в сфере противодействия преступности и как результат – рассмотреть варианты сокращения МВД за счет передачи ряда подразделений и служб под юрисдикцию других министерств и ведомств, что позволит значительно сократить численность МВД и реформировать в целом всю систему уголовной юстиции.

3.   Практически во всех проектах концепций реформирования упоминаются такие принципы работы современной полиции, как децентрализация, деполитизация, прозрачность и подотчетность гражданскому обществу. В текстах также активно используется термин «права человека». Однако анализ концепций не дает ясного понимания того, как предлагаемая структура реформированного МВД обеспечивает реализацию указанных принципов в работе правоохранителей, равно как и остается непонятным, каким образом видоизмененная структура способствует более качественному обеспечению прав человека.

Одной из основных причин, определяющих специфику обозначенных концепций реформирования, является хроническое отсутствие экспертов гражданского сообщества в качестве их разработчиков, а также довольно ограниченное привлечение их для проведения общественной экспертизы. Как правило, авторы «милицейских» концепций реформирования предпочитают привлекать для их обсуждения достаточно лояльные группы – профсоюзы аттестованных сотрудников МВД, общественные формирования ветеранов, ассоциации бывших работников ОВД, преподавательские коллективы вузов системы МВД. В результате потенциальные и латентные недостатки разработанных концепций остаются вне поля критического их рассмотрения, что в разы снижает приемлемость предлагаемых инноваций с точки зрения их законодательной перспективы и лишний раз подчеркивает обязательность взаимодействия органов власти с институтами гражданского сообщества в процессе реформы правоохранительной сферы государства.