Якою бути українській поліції або Проблеми нашого законотворення

Реформа правоохоронних органів в Україні вже давно назріла, її вимагає українське суспільство, її проведення підтримується на міжнародному та національному рівнях. Наразі до Верховної Ради України внесено два законопроекти про поліцейську реформу.

Це проект Закону про Національну поліцію № 1692 від 12.01.2015 р., ініційований народним депутатом України Луценком Ю. В., а також проект Закону про поліцію і поліцейську діяльність № 1692-1 від 27.01.2015 р., ініціаторами якого були народні депутати України Чумак В. В., Сироїд О. І., Сотник О. С., Костенко П. П., Луценко І. В., Сидорович Р. М., Купрій В. М.

Засадничою для запропонованої реформи в обох законопроектах стала Концепція реформування кримінальної юстиції України від 8 квітня 2008 року, яка передбачає перетворення МВС у «цивільний орган європейського зразка» та створення в системі Міністерства внутрішніх справ окремого органу – Національної поліції. Це стало основною і майже єдиною подібністю проектів.

Важливою новелою законопроекту 1692-1 є принципова зміна розуміння місця та ролі поліції у відносинах «поліція – особа (суспільство)». Завдання поліції побудоване на загальному концепті надання послуг державою населенню та сформульоване в ст. 3 законопроекту – як «надання поліцейських послуг щодо підтримання публічного порядку шляхом забезпечення безпеки осіб, суспільства і держави». Таке розуміння відповідає розумінню поліції як цивільної організації та сприятиме досягненню мети реформи, закладеній у законопроекті, – із перетворити систему державного примусу (міліція) на сервісну службу (поліція).

Законопроект 1692 демонструє вужчий, суто функціональний підхід у визначеннях Національної поліції та її структури. Він передбачає створення Національної поліції як центрального органу влади, який координує цивільний Міністр внутрішніх справ. Пропонується нова структура поліції з ліквідацією Управлінь внутрішніх справ в областях та районах. Поліція є єдиною системою органів, яка входить до структури Міністерства внутрішніх справ України. Але, загалом, цей законопроект орієнтований переважно на здійснення кадрової реформи, що передбачає скорочення штату працівників міліції, якісну зміну кадрового складу завдяки кращому фінансовому та соціальному забезпеченню працівників поліції. Також більше уваги порівняно із законопроектом 1692-1 приділено законодавчому забезпеченню виконання функцій органами Національної поліції. Багато положень присвячено правовому та соціальному захисту, пенсійному забезпеченню працівників Національної поліції. Це, зокрема, питання забезпечення осіб рядового і начальницького складу Національної поліції житлом (ст. 58), можливість надання одноразових грошових допомог (ст. 61, 62, 63), соціальні гарантії і права членів сімей осіб рядового і начальницького складу Національної поліції (ст. 65), а також пенсійне забезпечення осіб рядового і начальницького складу Національної поліції та питання вихідної допомоги при звільненні (ст. 66). Безперечно, прогресивними моментами законопроекту є створення Поліцейської комісії (ст. 5) при Національній поліції, в якій 3/5 членів – правозахисники та інші цивільні особи, а також призначення на посади в поліції через конкурс. Позитивно має вплинути на діяльність поліції використання в її повсякденній роботі досягнень науки та техніки, сучасних технологій та інформаційних систем (ст. 14) тощо.

При цьому систему (структуру) органів міліції законопроект 1692 змінює мінімально. Зокрема, передбачено функціонування кримінальної поліції; поліції громадської безпеки; транспортної поліції; дорожньої поліції; поліції охорони; судової поліції. Для порівняння, структура міліції, закріплена у чинному законі України Про міліцію, складається з кримінальної міліції; міліції громадської безпеки; транспортної міліції; державної автомобільної інспекції; міліції охорони; судової міліції; спеціальної міліції; внутрішньої безпеки. Тобто структурні зміни обмежуються виключенням із загальної системи органів спеціальної міліції та внутрішньої безпеки.

Структурно законопроект 1692 міг би стати частиною законопроекту 1692-1, адже регламентує діяльність саме органів Національної поліції та статусу й соціального забезпечення поліцейських. Своєю чергою, законопроект 1692-1 орієнтований саме на проведення значної трансформації органів міліції, та зачіпає при цьому і прикордонні, і фіскальні, і дорожньо-транспортні органи. Однак, обсяг правового регулювання законопроекту 1692-1 дозволяє говорити лише про декларацію здійснення такої реформи. Законодавчого забезпечення для її проведення, у тому вигляді, як це пропонує законопроект 1692-1, однозначно недостатньо.

Зокрема, законопроект 1692-1 передбачає формування такої структури поліції: 1) місцева поліція; 2) Національна поліція; 3) Фінансова поліція; 4) Прикордонна поліція.

Місцева поліція – це відносно нове явище в нашій системі правоохоронних органів. Її правовий статус, визначений в законопроекті, – виконавчий орган місцевої ради, який утворюється в кожній громаді. Передача поліцейських функцій (повноважень) органам місцевого самоврядування (ОМС) має на меті з одного боку перевести місцеві підрозділи поліції на фінансування місцевих бюджетів, а з іншого – усунути існуюче дублювання повноважень.

Водночас, компетенція місцевої муніципальної поліції обмежена територіально – територією певною громади, в той час як компетенція загальнодержавної поліції поширюється на всю територію держави. Також у перехідних положеннях законопроекту згадуються районні, районні в містах, міські підрозділи Національної поліції. Неясним залишається з кого, яким чином вони формуватимуться і куди подінуться після появи місцевої поліції (визначено лише про передання приміщень, транспорту, матеріально-технічних засобів та обладнання). Загалом питання взаємодії місцевої та загальнонаціональної поліції залишається поза сферою регулювання законопроекту. Тому цілком виправданими виглядають побоювання деяких експертів, щодо можливості «утворення військових формувань, підконтрольних лише місцевій владі, що в багатьох регіонах (за відсутності проведення місцевих виборів) залишається узурпованою «перефарбованими» представниками минулої влади»[1]. Залишається відкритим і питання відмінностей фінансового становища конкретних територіальних громад, а отже, різного матеріально-технічного забезпечення місцевих поліцій різного підпорядкування. Водночас, якщо верхньої межі не існує, то певний середній матеріально-технічний рівень має бути забезпечений по всій території України.

Відомий європейський досвід щодо місцевих поліцій. Цікавим, на жаль, також не дуже вдалим, видається й історичний досвід періоду царської поліції. Так, поліцмейстер вів нескінченне листування з міністерством внутрішніх справ з приводу додаткового фінансування. Адже у міської думи коштів на фінансування поліції завжди не вистачало, що приводило до корупції на місцях. Вкрай незадовільне матеріальне забезпечення співробітників породжувало низький якісний склад кадрів і унеможливлювало залучення до поліцейської служби кваліфікованих фахівців, призводило до постійних зловживань. Виникає питання: в тих соціально-економічних умовах, в яких перебуває наша країна, чи здатні будуть місцеві ради утримувати місцеву поліцію належним чином? Логічно, що відповідні положення щодо місцевої поліції планується реалізувати лише після проведення в Україні адміністративно-територіальної реформи, коли громади матимуть реальну можливість таку поліцію утримувати. Можливо, передусім необхідно реформувати податкове законодавство, після чого вже організовувати місцеву поліцію за даним законопроектом?

Цікаво, що система органів поліції за законопроектом 1692-1 утворена із застосуванням двох критеріїв – функціонального та територіального. Ст. 1 законопроекту визначає поліцію як центральні органи виконавчої влади (структурні підрозділи центральних органів виконавчої влади), та виконавчі органи місцевих рад. Незрозумілим залишається, чи матимуть фінансова та прикордонна поліції місцевий рівень організації, або всі ці спеціальні функції також виконуватиме місцева поліція. Загалом питання співвідношення функцій та повноважень різних елементів поліції між собою детально не регламентовано, так само, як відсутнє чітке розмежування їх повноважень із повноваженнями функціонально пов’язаних з ними установ – Державної прикордонної служби України, Державної пенітенціарної служби України, Державної фіскальної служби України тощо. Так розділ 19 Податкового кодексу України регламентує структуру і діяльність податкової міліції – проте жодних змін до Податкового кодексу України законопроект не пропонує.

Сумнівною видається пропозиція щодо закріплення на законодавчому рівні конкретного місця розташування органів влади та навчальних установ. Тим більше, що така інформація не є обов’язковою для визначення на законодавчому рівні, натомість, створює додатковий зайвий реквізит певного органу. У разі переміщення цього органу, навіть тимчасового і вимушеного, та здійснення функції та повноважень з іншого місця розташування можна піддати сумніву легітимність його діяльності та відповідних рішень, прийнятих не в місці розташування, визначеному в законі.

Так само викликає подив пропозиція щодо визначення на законодавчому рівні місць розташування поліцейських шкіл. Не зрозуміло, який критерій тут брався до уваги і чи узгоджено це з наявною структурою навчальних закладів МВС. Так у статті 105 законопроекту закріплено, що в Україні функціонують 4 Поліцейські школи в Дніпропетровську, Івано-Франківську, Сумах, Херсоні. Проте зараз іде реорганізація вищих навчальних закладів системи МВС і Управлінню науки та освіти МВС України насамперед слід висловити свою позицію щодо того, які мають бути поліцейські школи, у яких саме місцях, з урахуванням матеріально-технічної бази, педагогічного складу, бази для фізичної і вогневої підготовки тощо.

Важливою новелою законопроекту 1692-1 є передача багатьох функцій, досі належних органам міліції, до місцевих рад. Це стосується функції визначення порядку здійснення державної реєстрації (перереєстрації), зняття з обліку транспортних засобів, проведення їх обов’язкового технічного контролю та визначення обсягів перевірки технічного стану транспортних засобів тощо. Змінено порядок складання теоретичного і практичного іспитів для отримання права на керування транспортними засобами відповідної категорії. Згідно з проектом, вони складатимуться не в органах МВС, а в акредитованому закладі, який здійснюватиме підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації водіїв транспортних засобів, тобто фактично в комерційних автошколах, керівники яких прямо зацікавлені в успішності таких іспитів. Безперечним позитивом є значна лібералізація, спрощення чергової бюрократичної процедури. Водночас, ініціаторам законопроекту варто було запропонувати певні механізми обмеження абсолютної комерціалізації цього процесу.

Зауважимо ще про окремі недоліки законопроекту Про Національну поліцію 1692.

У законопроекті зберігається стара практика присвоєння спеціальних звань (ст. 39-45). Однак сучасний європейський досвід, на який орієнтуються автори законопроектів, демонструє прив’язку звання до посади. Так, із підвищенням у посаді має підвищуватися і звання.

Дещо перевантаженим інформаційно та надмірно конкретизованим виглядає розділ V – Проходження служби в Національній поліції. Положення деяких його статей дублюють положення КЗПП України та закон Про державну службу (стаття 36 – робочий час, стаття 37 – час відпочинку, стаття 38 – відпустки). Деякі положення цього розділу можна винести в окремий підзаконний правовий акт (стаття 50 Відсторонення від виконання обов’язків, стаття 51 Зарахування в розпорядження, стаття 52 Звільнення зі служби, стаття 53 Атестування та професійна підготовка осіб рядового і начальницького складу тощо).

Окремо стоїть питання щодо введення вікового цензу від 18 до 35 років для прийняття на службу в Національну поліцію. При цьому передбачається вивільнення існуючого зараз особового складу за штат із подальшим прийняттям на роботу на умовах, пропонованих у законопроекті. Виникає питання, як бути з нині діючим особовим складом, що має вік старше 35 років і великий досвід роботи? Адже, для співробітників, що підлягають звільненню, треба забезпечити виконання соціальних гарантій (страхування, забезпечення житлом, грошова допомога, вихідна допомога тощо). Все це потребує значних матеріальних ресурсів.

Далекі від досконалості обидва проекти і щодо рівня законодавчої техніки.

Структура законопроектів

Автори проекту 1692-1 намагалися використати весь арсенал інструментів для його детальнішого структурування, він уміщує прикінцеві та перехідні положення, в яких прописані пов’язані законодавчі акти, та конкретні зміни із зазначенням статей, до яких вони вносяться.

При фізично меншому обсязі він складається із 106 статей, які згруповані у 5 розділів, кожен з яких складається з глав (1–5). Структурні одиниці цього проекту – розділ, глава, параграф, стаття, абзац, частина, пункт, підпункт. Водночас, паралельне застосування такої кількості інструментів структурування вимагає уважного та точного їх використання, особливо при подальших посиланнях на відповідні положення. Інакше виникає перевантаженість тексту різними елементами, що до того ж дублюють одне одного, однакова структурна одиниця в різних випадках іменується то частиною, то абзацом, хоча по суті часто це радше пункт.

Деякі з глав своєю чергою діляться на параграфи, що очевидно є зручним для підготовки тексту та роботи над законопроектом, але виглядає зайвим для його щоденного застосування. Для нумерації розділів як правило використовуються римські цифри, а не арабські, як у проекті.

Законопроект 1692 містить 70 статей, згрупованих у 9 розділах, хоча за обсягом текст більший за аналізований вище. Поділ на глава та параграфи відсутній, структурні одиниці цього проекту – розділ, стаття, частина, пункт, підпункт.

Логіка викладення

Подекуди порушено логічну послідовність викладення актів – наприклад стаття 95 законопроекту 1692-1 розпочинає главу 1 розділу 5, присвячену поліцейським комісіям та їх видам. Глава містить 10 статей. Однак вже вся стаття 16 присвячена окремо Конкурсній поліцейській комісії, а отже, порушується логічна послідовність викладення від загального до спеціального.

Зауважимо і про визначення, які мають бути вичерпними та давати якнайповніше уявлення про об’єкт визначення. Зокрема, визначення національної поліції (ст. 7) та фінансової поліції (ст. 9) є абсолютно ідентичними, адже побудовані шляхом зазначення лише правового статусу цих органів. У статті не знайшли відображення функціональні особливості, специфіка діяльності фінансової поліції. Загалом у законопроекті введено багато нових понять: поліцейські послуги, публічний порядок, допомога потерпілим, Національна поліція, Апарат Національної поліції, служби оперативного реагування тощо, проте не надаються їх визначення. Це може призвести до неоднозначного тлумачення положень закону.

Також текстуальні та мовні неузгодженості призводять до можливості різного тлумачення однієї й тієї ж норми, що суперечить вимогам точності або однозначності мови: стаття 13 законопроекту 1692-1 – через невдале оформлення статті складається враження, що Національна поліція, Фінансова поліція, Прикордонна поліція мають єдиний спільний апарат, який складається з відповідних визначених в статті підрозділів. Або стаття 33 того ж проекту містить норму про те, що «Поліція уповноважена проникнути до житла чи іншого володіння особи без вмотивованого рішення суду лише у невідкладних випадках, пов’язаних із врятуванням життя людей та цінного майна». Отже, передбачено вичерпний перелік невідкладних випадків – рятування життя людейта цінного майна. Виникає питання чи уповноважена поліція на відповідні дії з метою врятування життя не людей, а однієї людини, до того ж без цінного майна? Можливо, заміна словосполучення «життя людей та цінного майна» на «життя людини та/або цінного майна» зняло б відповідні питання. Не зовсім коректно визначено шляхи підтримання порядку місцевою поліцією (п. 4.1. статті 6) – профілактика, запобігання, виявлення і припинення тощо. Утім запобігання і є одним із засобів профілактики. Таких прикладів можна навести багато.

Мовно-термінологічне оформлення

У законопроекті 1692-1 йдеться про кримінальні правопорушення та адміністративні проступки. Водночас у Кодексі про адміністративні правопорушення вживається саме термін адміністративні правопорушення. Звичайно, це не є однозначною помилкою, тим більше, що Кодекс у визначенні адміністративного правопорушення ототожнює ці терміни. Однак, така практика суперечить вимогам уніфікації законодавчої термінології.

Обидва законопроекти хибують дублюваннями. Так, положення законопроекту 1692 повторюють деякі положення законодавства про працю, закону про державну службу. Законопроект 1692-1 містить внутрішні дублювання – глава 3, параграф 1 глави 3 та ст. 31 законопроекту поспіль дублюється назва – «поліцейські заходи».

Також, порушується рівновага структури глави 3. Так, ст. 31 називає п’ять видів поліцейських заходів, кожен з яких розкривається в окремій статті, деякі з яких доволі громіздкі. Проте останньому виду – заходам примусу – присвячено весь параграф 2. Окрім того, виникає враження, що попередні чотири види поліцейських заходів не містять в собі примусу, а це, серед іншого, обмеження доступу у визначені місця; проникнення до житла чи іншого володіння особи та поміщення до поліцейської камери. При цьому заходи примусу містять як безпосередньо заходи, так і засоби в сенсі інструментів примусу. Так, в одному ряду серед видів заходів примусу стоять фізичний вплив і, наприклад, службовий собака, кінь. Навряд чи таке змішування понять можна вважати вдалим.

Посилання

Недопрацьованими виглядають посилання та відсилання. Так, у законопроекті 1692-1 міститься декілька відсилань до закону Про службу в органах місцевого самоврядування, зокрема, ним мають унормовуватись такі важливі положення як правовий статус поліцейського місцевої поліції, правила призначення на посаду поліцейського, проходження служби, оплати праці і соціальних гарантій, дисциплінарної відповідальності і припинення служби. Водночас, чинний закон України Про службу в органах місцевого самоврядування не унормовує вказані питання, не містяться вони й у прикінцевих положеннях аналізованого законопроекту 1692-1. Однак такі питання мають вирішуватися комплексно, і приймати закон без їх вирішення видається нераціональним. У той же час проект 1692 детально регулює питання правового статусу, соціального та пенсійного забезпечення на рівні пропонованого ним законопроекту.

Невдалим видається застосування нумерації абзаців або частин в багатьох статтях поряд із нумерацією пунктів, що створює плутанину при подальших посиланнях. Однакові одиниці по-різному іменуються в різних посиланнях. Так, при посиланнях на однакові одиниці – у статті 34 законопроекту 1692-1 це посилання на абзац, у статтях 42, 44 – на частину, а в перехідних положеннях – на пункт. Неприпустимими є неодноразові «мертві» посилання. Наприклад, підпункт 8 пункту 1 Прикінцевих положень того ж законопроекту містить посилання на підпункт 5 пункту 4 Перехідних положень, якого в законопроекті не існує. Також використовуються численні небажані бланкетні посилання – підпункт 1 абзацу 2 пункту 1 статті 34 містить посилання без зазначення, на яку конкретну статтю зроблене відповідне посилання.

У законопроекті 1692 також зустрічаються «мертві» посилання – пункт 5 статті 63 відсилає до неіснуючих пунктів 4-8 частини другої статті 65 законопроекту; частини 8 та 9 пункту 4 статті 62 – абсолютно ідентичні, що є очевидною помилкою – у частині 9 має йтися про пункт 8. Загалом вся конструкція статті 62 є незавершеною, через що абсолютно незрозумілою. Посилання в частині 4 статті 62 законопроекту 1692 мають співвідноситися з відповідними частинами (іменованими в ст. 62 пунктами) пункт 2 статті 59 законопроекту 1692, однак жодних посилань чи інших прив’язок щодо цього не існує, що позбавляє цілу статтю логіки та сенсу.

Перехідні і прикінцеві положення

Різною мірою, але недоліком обох законопроектів є відсутність комплексного підходу – замість конкретних пропозицій по приведенню інших законодавчих актів у відповідність до законопроекту, автори обмежуються загальною вказівкою Кабінету Міністрів України підготувати та подати на розгляд Верховної Ради України пропозиції про приведення законів України у відповідність із цим Законом. Це елементарне нехтування вимогами Регламенту ВР України щодо обов’язкового надання переліку законів та інших нормативних актів, прийняття або перегляд яких необхідно здійснити для реалізації положень законопроекту в разі його прийняття.

Водночас, перекладення функції суб’єкта законодавчої ініціативи на суб’єкта правозастосування ускладнює законодавчу процедуру, призводить до виникнення численних колізій, та зрештою відбивається якісному рівні закону та реформи загалом.

Вкрай невдалою є норма закріплена у п. 3 Прикінцевих положень законопроекту 1692 – «Закони України діють в частині, що не суперечать цьому Закону». Вона цілком в дусі нової хибної, на нашу думку, практики, що наразі формується і вже знайшла відображення у деяких нових законах[2]. Однак ця норма може не вирішити, а викликати суперечності, адже не відповідає загальним правилам подолання юридичних колізій. Так, за загальним правилом у разі суперечності між нормами цього закону та закону, прийнятого пізніше, має діяти норма останнього. Так само в разі колізії між загальною нормою аналізованого закону та спеціальною норми іншого закону діятиме остання. Водночас наведена норма проекту вимагає, щоб всі колізії вирішувалися лише на користь відповідного закону.

Багаторічна вітчизняна законотворча практика виробила дві формули, що вирішували колізії між спеціальною раніше прийнятою нормою і загальною пізніше прийнятою нормою: 1. «Закони та інші нормативно-правові акти, прийняті до набрання чинності цим Законом, діють у частині, що не суперечить цьому Закону», а також 2. «До приведення законодавства України у відповідність із цим Законом закони та інші нормативно-правові акти застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону».

Момент набрання чинності

Також у обох законопроектах використовується такий інструмент як відкладення моменту набрання законом чинності. Набрання законом чинності – це юридична передумова, підстава дії закону. Початок дії закону – це поширення його дії територіально та за колом осіб.

Вітчизняна законотворча практика пішла по шляху, коли, як правило, ці два моменти збігаються у часі – закон розпочинає діяти одразу з моменту набрання ним чинності. Але у випадках системних комплексних змін, зокрема здійснення реформ, виникає потреба у проведенні комплексу організаційних, кадрових, інформаційних, фінансових, матеріально-технічних та юридико-технічних заходів, без яких закон не зможе належно діяти. Зокрема, виникає нагальна потреба у приведення значного масиву чинного законодавства у відповідність до нового закону.

Для цього має використовуватися механізм відкладення введення в дію новоприйнятого закону. Тобто для початку проведення необхідного комплексу заходів відповідно до перехідних та кінцевих положень закону він має набрати чинності, однак не діяти. При цьому момент введення закону в дію відкладається на визначений в законі термін. Так передбачає доктрина, так записано в обох альтернативних проектах закону «про закони», що побували в стінах Верховної Ради України. На практиці цей інструмент використовується щоправда нечасто і не завжди правильно. Зокрема виникає питання, на якій підставі планується проводити передання приміщень, транспорту, матеріально-технічних засобів та обладнання до Фінансової поліції – наприклад від податкової міліції? Адже юридично перехідні положення не будуть чинними з моменту прийняття закону і до набуття ним чинності, – той період, на якій і заплановані відповідні організаційно-технічні дії. Те саме стосується інших органів та структурних підрозділів органів державної влади, які ліквідовуються (Державної служби боротьби з економічної злочинністю, оперативних підрозділів Державної митної служби України та підрозділів контррозвідувального захисту економіки держави Служби безпеки України тощо).

Відповідна ситуація пов’язана із незадовільним законодавчим регулюванням цих питань, і тому, мабуть, доречним було б до початку активного законотворення нарешті прийняти закон «про закони», як перед їжею ми, як правило, намагаємося взяти до рук виделку та ножа.

Загальні висновки

Загалом ідея реорганізації міліції в поліцію з докорінним її реформуванням є актуальною і перспективною, потребує і заслуговує на глибоке опрацювання. Законопроект 1692-1 видається перспективним як модель системи поліції, але, враховуючи потребу у комплексній реформі, потребує значного доопрацювання. Адже в ньому фактично лише констатовано введеннях нової системи (структури) поліції, однак законодавче регулювання розмежування її діяльності з іншими функціонально пов’язаними державними органами в проекті відсутнє. Отже, в подальшому воно має або здійснюватися додатковими законодавчими актами, або буде передбачатися підзаконним регулюванням. Жоден з цих варіантів не є прийнятним, адже у першому випадку втрачається повнота та комплексність реформи, а другий, як правило, хибує множинністю та неузгодженістю підзаконних актів, що одразу додаватиме колізій та суперечностей новому законодавству.

У законопроекті 1692 потрібно доопрацювати питання ліквідації структурних підрозділів МВС, а також подальшу долю особового складу. На нашу думку, потрібна концепція поетапної реорганізації міліції в поліцію з урахуванням сучасних українських реалій. Для цього необхідне розроблення пропозиції щодо приведення законодавчих актів України у відповідність із пропонованим законопроектом в рамках комплексного підходу, із урахуванням не лише змін, пов’язаних із передаванням окремих функцій, як це зроблено у проекті, а цілісного бачення нової системи правоохоронних органів.

Деякі експерти також зауважували про доцільність прийняття окремих спеціальних законів[3]. Це, зокрема закон про МВС, спеціальні закони про прикордонну поліцію, про фінансову поліцію, про Національну поліцію, та про місцеву поліцію, а також закон про поліцейських службовців. Однак, надмірне перевантаження окремим законодавчими актами також видається недоцільним. У такому випадку варто розглянути питання про єдиний кодифікований акт. Неоднозначною є сама пропозиція експертів щодо прийняття спеціального закону про міністерство внутрішніх справ. Адже відповідно до Указу Президента України Про систему центральних органів виконавчої влади центральні органи виконавчої влади діють на підставі положень, які затверджує Президент України. Таке положення є елементом механізму стримань та противаг різних сфер влади, а зміна його суперечить принципу невтручання однієї галузі у діяльність іншої.

Оптимальним видається підготовка одного загального закону Про діяльність поліції та статус поліцейського, та окремих спеціальних положень Про прикордонну поліцію, Про фінансову поліцію, Про Національну та місцеву поліцію. Водночас, пакет відповідних проектів має розроблятися, подаватися та розглядатися комплексно, а не уривчасто, як це пропонують обидва рецензовані законопроекти.

Здійснення реформ із залученням грузинських фахівців змушує нас нагадати про відповідний грузинський досвід. Видається, що успіх у цій сфері був забезпечений рядом факторів.

1) Проведення не лише поліцейської реформи, а й масштабної реформи всіх правоохоронних органів загалом. Так, після проведення реформ, МВС отримало повноваження Міністерства державної безпеки, департаменту екстрених ситуацій, оперативно-технічного департаменту, департаменту контррозвідки, департаменту кримінальної поліції, департаменту патрульної поліції, Національного центрального бюро Інтерполу, департаменту охорони нафтопроводу, департаменту охорони державного кордону тощо. Отже, МВС стало єдиним правоохоронним органом Грузії центрального рівня.

2) Скорочення загальної штатної чисельності співробітників правоохоронної системи більш ніж у два рази. Грузинські службовці вважають це перспективним рішенням, адже на зміну старим співробітникам прийшли молоді некорумповані кадри, що швидко навчаються.

3) Визначальним фактором стало суттєве підвищення фінансування правоохоронної системи. Так, поліцейським підвищили заробітну плату в 10-20 разів (від 250 до 720 доларів, керівництву до 2000), удосконалено систему заохочень та соціальних забезпечень (премії за сумлінну працю, за вислугу років, медичне страхування). Правоохоронців було забезпечено сучасними автомобілями та технічним оснащенням, що дозволило автоматизувати більшість процедур. Так, автомобіль можна розмитнити, поставити на облік і отримати державні реєстраційні знаки, витративши не більше 20 хвилин. Зараз, у зв’язку з престижністю професії поліцейського, конкурс до Поліцейської академії становить 50 чоловік на місце.

Однак проведення такого рівня масштабних, одночасних і швидких реформ стало можливим завдяки залученню значного цільового закордонного фінансування. Україна в сучасних умовах може забезпечити реформування правоохоронної системи лише за умови внутрішньої та зовнішньої матеріально-технічної підтримки. Однак для цього має бути підготовлений та внесений цілий комплекс прозорих науково-вироблених та науково-обґрунтованих реформ не лише у поліцейській сфері, але й у цілій правоохоронній системі, у адміністративній, податковій, соціальній сферах тощо.

 

Довідка про авторів:

Анастасія Юріївна Іванова, старший науковий співробітник Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, кандидат юридичних наук.

Олена Олександрівна Самойленко, старший науковий співробітник Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, кандидат юридичних наук.