Стратегія розвитку органів внутрішніх справ

 

 

VІ. Очікувані результати

 

2014 рік

Розроблено стратегію реформування із визначенням сфери відповідальності, структури та сервісних функцій МВС, чисельності основних служб.

Розроблено технічне завдання для створення єдиної системи електронного документообігу із сучасними механізмами її захисту, уніфікованими базами даних, системою планування поточної робочої діяльності та дистанційного контролю за якістю роботи окремих виконавців

Запроваджено додаткові заходи щодо забезпечення прав затриманих та заарештованих осіб (обов’язковий незалежний медичний огляд, індивідуальні пакети для зберігання речей, дозвіл на контрольоване користування телефоном, своєчасне отримання інформації щодо безоплатної правової допомоги)

Запроваджено практику публікації повних звітів МВС, ГУМВС, УМВС за основними напрямками діяльності, включаючи плани та результати роботи підрозділів, загальний бюджет, розміри та структуру витрат, характеристику персоналу (за віком, статтю, рівнем освіти та кваліфікації), кадрові зміни, аналіз основних проблем діяльності

Забезпечено цілодобовий прийом громадян керівництвом територіальних підрозділів (міськ/райвідділами) з питань, пов’язаних з недоліками в роботі ОВС

Запроваджено практику доведення до відома персоналу усіх вакансій з одночасним створенням умов безперешкодного доступу кандидатів до участі у конкурсному відборі

 

2015 рік

На законодавчому рівні закріплено стратегію та «дорожню карту» реформування (завдання, цілі, види та строки діяльності, очікувані результати, індикатори якості).

Проведено аудит матеріально-технічної та фінансової забезпеченості ОВС України з метою виявлення системних проблем для подальшого формування бюджету МВС та захисту прав персоналу.

Розроблено модель та законопроект стосовно Служби національної поліції як основного виконавця функції превенції правопорушень та охорони громадського порядку, із службами дільничних інспекторів та патрульної поліції в якості основних, що концентрують до 70% персоналу Служби.

Розроблено нові підходи до змісту, форм та методів роботи дільничних інспекторів, обсягу їх робочого навантаження та норм забезпечення.

Підготовлено робочий план та законопроекти стосовно перерозподілу та скорочення чисельності персоналу шляхом реформування служб та бюрократичного апарату, передачі повноважень та персоналу ГУБОЗ, ДДСБЕЗ, УБНОН до інших органів виконавчої влади.

Сформовано та нормативно закріплено статус і функції універсального спецпідрозділу замість існуючих «Беркуту», «Сокола», «Грифона», «Скорпіона», «Омеги», «Титана» з розрахунку 40-60 працівників на область (1500 осіб в Україні).

Об’єднано патрульну службу та ДАІ з метою створення мобільної патрульної служби.

Започатковано заходи з набуття іншої професії для персоналу, що може підпадати під скорочення.

Запроваджено інформаційні технології та створено принципово новий аналітичний підрозділ МВС для багатофакторного аналізу оперативних даних, забезпечення процесу прийняття стратегічних рішень, планування діяльності МВС.

Оновлено та нормативно закріплено систему деталізованих обмежень для персоналу, алгоритмів професійної поведінки в стандартних та нестандартних ситуаціях.

Розроблено та запроваджено обов’язкове маркування, що полегшує ідентифікацію співробітників МВС для всіх типів форменого одягу.

Запроваджено відеофіксацію першого допиту затриманого та єдиний електронний протокол (custody records), що містить інформацію про затриману особу на усіх етапах – затримання, переміщення, зміна статусу тощо.

Запроваджено модель призначення на посаду керівника Служби національної поліції високопрофесійного поліцейського фахівця зі стажем служби в поліції не менше 20 років, необхідним рівнем освіти та досвідом управління, з відповідним призначенням на строк 4 роки з правом подальшого продовження.

Запроваджено нові стандарти фізичної та вогневої підготовки персоналу, що передбачають максимальне наближення тренувань та випробувальних тестів до реальних умов несення служби з одночасним пріоритетом спричинення мінімальних ушкоджень особам, до яких застосовуються сила, спеціальні засоби або табельна зброя.

Розроблено механізми самостійного вирішення питань щодо планування поточної діяльності (з урахуванням особливостей регіональної ситуації та потреб місцевих громад), кадрової політики та розподілу наданого бюджету, включаючи механізми забезпечення відповідальності за прийняті рішення перед місцевою громадою та керівництвом МВС.

Розроблено програму політики прозорості МВС у сфері інформування населення.

Розроблено положення щодо участі в роботі кадрових та екзаменаційних комісій, що оцінюють кандидатів на посади керівників регіонального рівня, представників місцевої громади, неурядових організацій, органів місцевого самоврядування.

Реорганізовано електронний доступ до нормативної бази ОВС, яка є вільною для доступу громадян в частині відкритих документів, забезпечено широкий багатоканальний зворотній зв’язок з різними категоріями громадян на базі відкритих інтерактивних ГІС-ресурсів.

Розроблено політику якості в наданні правоохоронних послуг, яка включає мінімальні стандарти забезпечення безпеки громадян, стандарти професійних дій персоналу МВС у різних ситуаціях, чіткі та зрозумілі механізми забезпечення якості правоохоронних послуг.

Запроваджено практику взаємодії з моніторинговими групами від громадськості (з правом перевірки підстав затримання певної особи, умов перебування у відділі ОВС тощо).

Запроваджено нові критерії оцінки ефективності роботи МВС, серед яких найбільш суттєвими є: якість реагування на повідомлення населення, якість стосунків громадян з персоналом МВС, активність поліцейського персоналу у вирішенні поточних проблем мешканців району, різноманітність заходів з метою зміцнення правопорядку, інтенсивність робочих зв’язків із органами самоврядування, державної влади, засобами масової інформації.

Запроваджено оновлені механізми формування добровільних народних дружин і груп волонтерської підтримки з соціальних питань (наприклад, робота з підлітками та неблагополучними сім’ями).

В місцевих управліннях МВС запроваджено посади відповідальних осіб за зв’язки з місцевою громадою, а при потребі - відповідальних за зв’язки з конкретними місцевими спільнотами.

Розроблено нові якісні критерії та процедури відбору кандидатів на службу. Зокрема, окрім фізичних якостей кандидата, оцінюються: розумові здібності, особливості мотивації й самоконтролю; обачність, знання власних переваг і недоліків; здатність розуміти почуття інших і вміння впливати на них; уміння будувати й підтримувати робочі взаємовідносини;  впевненість у власних силах, уміння слухати й спілкуватися, здатність брати ініціативу на себе і підтримувати оптимістичний настрій колег; уміння працювати у групі, здатність засвоювати нові знання й уміння.

Розроблено процедури тестування та відбору кандидатів на службу за рейтинговою системою.

Встановлено системи відеофіксації в автомобілях ДАІ, відділах ОВС та громадських місцях.

Розроблено сучасну європейську модель освіти МВС за ступеневим принципом, з коледжами як основними закладами освіти.

 

2016-2018 роки

Сформовано нову модель МВС за принципом системи самостійних органів виконавчої влади.

Розроблено модель та процедури управління для розмежування на рівні МВС сфер політичного та фахового керівництва, а також для зведення до мінімуму можливості прийняття рішень керівництвом безпосередньо під впливом політичних сил або ж під впливом власних політичних уподобань.

Розроблені чіткі та зрозумілі правила взаємодії різних служб для вирішення проблем на національному та регіональному рівнях.

Зменшені витрати на бюрократичні потреби та управлінський апарат за рахунок запровадження інформаційно-комунікаційних технологій управління та проведення аудиту матеріально-технічної та фінансової забезпеченості ОВС України.

Розроблені підходи до формування бюджету МВС, що забезпечують належне фінансування.

Завершено основний перерозподіл та скорочення чисельності персоналу з урахуванням європейських практик (300 поліцейських на 100 тис. населення).

Досягнуто необхідний рівень гнучкого реагування на виклики в сфері безпеки та правопорядку як результат вдосконаленої системи менеджменту (стратегічний аналіз оперативних даних, оптимізація процесу прийняття рішень, навчання персоналу).

Розроблено процедури та нормативне забезпечення для відміни спеціальних звань працівників ОВС за принципом: «Форму та табельну зброю мають лише ті працівники, хто виконує безпосередні обов’язки з охорони громадського порядку».

Запроваджено єдину систему електронного документообігу із сучасними механізмами її захисту, уніфікованими базами даних, системою планування поточної робочої діяльності та дистанційного контролю за якістю роботи окремих виконавців.

Запроваджено процедури регулярної оцінки діяльності МВС та криміногенної ситуації за допомогою опитувань громадської думки.

Запроваджено ідеологію та моделі community policing в роботі з населенням, створено громадську поліцейську академію.

Розроблено нормативну базу та механізми зміни структури оплати з 3-складової (оклад, вислуга, надбавки/премії) на 2-складову (оклад + вислуга) для ліквідації суб’єктивної компоненти при встановленні платні та підвищення незалежності персоналу від керівництва та корупційних схем

Апробовано модель інституту вторинної зайнятості персоналу.

Запроваджено систему корпоративної етики та протидії професійній деформації, психологічної допомоги персоналу.

Введено штраф в якості дисциплінарного заходу: у розмірі до 15 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, якщо він оголошений правами начальника підрозділу; у розмірі до 30 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, якщо він оголошений правами начальника служби або міністра.

Реформовано підрозділи внутрішньої безпеки з пріоритетом на профілактику правопорушень, запроваджено періодичні перевірки персоналу на предмет дотримання правил доброчесності, професійної непідкупності та невживання наркотичних речовин.

Забезпечено поетапну трансформацію закладів освіти МВС.

Реформовано діяльність Академії МВС, що  здійснює підготовку керівників вищої ланки усіх служб, що входять до складу МВС.

 

VII. Ресурси, необхідні для досягнення цілей реформування

 

Заходи, спрямовані на реалізацію реформування в 2014-2015 роках, будуть здійснюватися МВС в межах виділених бюджетних коштів за участю громадських правозахисних організацій і за підтримки міжнародних благодійних інституцій та технічної підтримки міждержавних організацій.

Для оцінки обсягів ресурсів, потрібних для реалізації заходів в 2016-2018 роках,  буде проведено стратегічне планування для МВС в цілому і для кожного з ЦОВВ, що входять до його складу. За його результатами мають бути визначені: витрати, покриття яких може бути здійснено в рамках поточних обсягів фінансування; витрати, що можуть бути покриті за рахунок додаткових бюджетних надходжень; витрати, які потребують підтримки міжнародних фондів.

 

ДОДАТОК 1.

 

ПРИНЦИПИ РЕФОРМУВАННЯ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

 

1. Верховенство права

 

При здійсненні своїх функцій органи внутрішніх справ повинні діяти тільки на підставі закону, дотримуватись особистих прав громадян і не вчиняти довільних або противоправних дій. Це є основним принципом для правової держави й діяльності силових структур в умовах демократії. Забезпечене у такий спосіб верховенство права в діяльності ОВС повинне фокусувати увагу не тільки на тому, що робиться, але й на тому, як це робиться.

Це також передбачає, що ті, хто створює, тлумачить або застосовує закон, самі йому підкоряються. Від персоналу органів внутрішніх справ очікується, тим самим, що він буде надавати приклад у слідуванні законам, застосування яких він забезпечує. У своїй повсякденній діяльності персонал поліції, наприклад, має дотримуватися наступних вимог:

1.      Неухильне дотримання закону при виконанні службових обов’язків.

2.      Повага особистої гідності й дотримання прав людини.

3.      Відсутність упередженості, відкритість і співробітництво, особиста порядність.

4.      Використання сили строго пропорційно до наявної погрози і тільки у випадках явної необхідності.

5.      Дотримання конфіденційності.

6.      Повна відмова від катувань, жорстокого та нелюдського поводження.

7.      Охорона здоров’я затриманих і арештованих.

8.      Відмова від втягнення у будь-які акти корупції.

9.      Повага до вимог законів і статутів, протидія будь-яким спробам їхнього порушення.

10. Особиста відповідальність за кожний свій вчинок. [2]

Для встановлення національних правових вимог до дій правоохоронців провідну роль відіграють міжнародні документі, імплементовані державою у встановленому порядку, а також рішення міжнародних організацій, до виконання яких приєдналася держава (ООН, ОБСЄ, Рада Європи, Європейський Суд з прав людини тощо). При виконанні своїх обов’язків посадові особи правоохоронних органів зобов’язані дотримуватися міжнародних норм у галузі прав людини, поважати і захищати людську гідність, про що в національних законодавствах повинні бути відповідні положення.

Положення цих документів визначають поліцію як державну службу, що створюється у відповідності до закону, в обов’язки якої входить підтримка та охорона правопорядку. До сфери поліцейських обов’язків, окрім захисту суспільства від насильницьких, грабіжницьких та протиправних дій, має бути включено також надання послуг і допомоги тим громадянам, які в силу особистих, економічних, соціальних та інших надзвичайних причин потребують негайної допомоги. Як усі установи системи кримінального правосуддя, поліція повинна представляти усе суспільство в цілому, нести відповідальність перед ним та бути йому підзвітною. На цій основі дії посадових осіб поліції можуть бути перевірені міністерством, прокуратурою, судом, омбудсменом, комітетом громадян, об’єднанням цих органів або будь-яким іншим наглядовим органом за діяльністю поліції.

Принцип верховенства права передбачає також першочергове закріплення у законодавчих актах максимально деталізованого спектру завдань, функцій та повноважень, що має зменшити ризик зловживання правоохоронцями власними дискреційними повноваженнями та як результат – мінімізувати ризик порушення закону. Останнє положення є особливо актуальним для нормативної бази, що регулює діяльність ОВС України. Остання відрізняється надзвичайною різноманітністю законодавчих, міжвідомчих та відомчих норм з дисбалансом на користь останніх, що на практиці призводить до суперечностей між законним і підзаконним рівнями регулювання роботи персоналу.

Досить ефективним мірою, як показує практика європейських країн, є максимальна регламентація дій посадових осіб шляхом розробки деталізованих нормативно-правових актів, настанов, рекомендацій, що передбачають усі можливі варіанти поведінки персоналу в стандартних та нестандартних ситуаціях. Перспективним може бути об’єднання таких документів, як Закон України «Про міліцію», Положення про проходження служби, Дисциплінарний та Стройовий статути, ряд відомчих наказів в один комплексний документ за прикладом європейських кодексів поведінки поліції (Polіce Code of Conduct), що встановлюють офіційні норми поведінки персоналу і систем їхнього дисциплінарного регулювання.

 

2. Деполітизація

 

Якщо проаналізувати діяльність поліцейських структур різних країн, то чи навряд ми зможемо вказати будь-який приклад повної незалежності органів внутрішніх справ від політики, або «повної деполітизації». До найбільш відвертих способів маніпулювання можна віднести спроби політичних лідерів примусити поліцію виконувати окремі задачі, не передбачені законом та не підкріплені легітимними рішеннями державних органів влади. Такими ж відвертими є випадки створення або ліквідації окремих підрозділів поліції для досягнення політичних та особистих цілей цих лідерів. Іншим прикладом є постійна тенденція призначати на керівні посади поліції осіб, від яких очікується політична відданість та групова лояльність до певних політичних партій або громадських груп.

Таким же прикладом маніпуляції можна вважати процес регулювання етнічного, гендерного чи релігійного складу поліції, оскільки якісний склад персоналу завжди відбиває політичні тенденції урядів. Більш завуальовано виглядають чисельні приклади безперервного оновлення законодавства про поліцію з приходом до влади нових лідерів, перегляду ними пріоритетів та стратегії реформування органів внутрішніх справ, зміни підходів до підготовки персоналу тощо.

Наявність приведених прикладів, на жаль, є цілком закономірним явищем, оскільки поліція завжди і всюди є частиною політики. Робота поліції є обов’язковим суб’єктом внутрішньої політики і саме через політичні процеси набувають своєї чинності та закріплюються у національному законодавстві нові моделі поліцейської діяльності. Іншими словами, реформа органів внутрішніх справ – це завжди політичний процес. І говорячи про деполітизацію органів внутрішніх справ, ми маємо розуміти, що мова може йти не про абсолютну їх незалежність від політики, що неможливо навіть теоретично, а про те, щоб політичний вплив був мінімізований у практиці роботи правоохоронних органів.

Шляхами такої мінімізації може бути заборона на членство у політичних партіях для працівників органів внутрішніх справ та носіння ними політичних значків і символів; заборона на діяльність політичних партій у приміщеннях поліції, на обговорення політичних питань під час службових нарад; обмеження на надання політичним партіям підтримки з боку персоналу поліції.

Іншим підходом, який розвивається, наприклад, в Угорщині та Словенії, можна вважати створення моделі управління, коли поліція набуває досить автономного статусу у структурі міністерства внутрішніх справ, при цьому міністерством керує призначений урядом політик, а на чолі поліції знаходиться високопрофесійний поліцейський фахівець, який не складає автоматично повноважень зі зміною уряду або міністра внутрішніх справ. Міністерство при цьому здійснює функцію стратегічного планування, загального контролю та координації, в той час як на поліцію покладаються суто специфічні функції захисту прав громадян та профілактики злочинності. Міністр може впливати на діяльність поліції лише регуляторними методами, віддаючи розпорядження лише в конкретних ситуаціях і лише через керівника національної поліції.

       Сутність принципу деполітизації, таким чином, полягає у вимозі до національних урядів розробити дієві механізми, що мають забезпечити недоторканність і захист системи органів внутрішніх справ від можливого тиску з боку політичних структур та зробити мінімальним негативний вплив політичних факторів на ефективність роботи поліції.

Вплив факторів політичного порядку на діяльність ОВС України найбільш наочно простежується на прикладі критеріїв, що використовувалися державою при оцінці діяльності правоохоронних органів. Радянська доктрина, що вимагала від працівників кожної галузі підтвердження беззаперечних переваг соціалістичного ладу, надовго визначила показники зареєстрованих та розкритих злочинів як основні критерії роботи органів внутрішніх справ. При цьому підкреслено не зверталася увага на численні службові правопорушення, що вчинялися виключно з метою підтримки коефіцієнта розкриття злочинів на неприродно високому рівні.

Після подій 1991 р. і деполітизації органів внутрішніх справ показник розкриття злочинів використовувався вже не стільки для зовнішньополітичних потреб, скільки для підтримки іміджу сильної виконавчої влади в очах власного народу. Донедавна представники політичної еліти не без підстав вважали, що високі показники в роботі органів внутрішніх справ є їх своєрідним політичним капіталом і забезпечують довіру народу.

Сьогодні поступово приходить розуміння того, що авторитет влади у сфері протидії злочинності залежить не стільки від показників розкриття, скільки від довіри до міліції як до захисника індивідуальних та суспільних інтересів, підпорядкування силових структур правовим нормам, прийнятим на основі відкритої процедури й змагальності між різними політичними силами, які представлені в парламенті та перебувають під контролем суспільства. Сказане зовсім не заважає численним політичним партіям продовжувати дискусії про роль і місце міліції в сучасному українському суспільстві. Цим пояснюється існуюче в уряді й парламенті різноманіття підходів щодо широти повноважень, рівня самостійності й незалежності міліції, умов її фінансування, кадрового забезпечення й соціальної підтримки.

 

3. Демілітаризація

 

Вихідним положенням даного принципу є розуміння того, що поліція, виконуючи у суспільстві сервісну функцію та сприймаючи громадян як клієнтів та партнерів, повинна мати іншу організаційну структуру, аніж військові підрозділи.

Проте досвід Центральної та Південно-Східної Європи вказує, що найбільш небезпечною є не стільки мілітаризована структура поліцейських підрозділів, скільки спорідненість внутрішньої культури армії та поліції як наслідок тоталітарної, мілітаризованої системи радянського періоду. У тоталітарних державах поліція, як частина військової структури, цілком переймає військові цінності, систему стосунків, стереотипи поведінки. У період реформування позбутися цього історичного багажу досить важко, тому часто поліція продовжує використовувати цілком мілітаризовану тактику охорони правопорядку та стиль управління персоналом.

Таким прикладом на просторі СНД може служити використання й дотепер правоохоронної ідеології, що проголошує «війну із злочинністю» або ж «боротьбу зі злочинністю», відмінною рисою якої є усвідомлення злочинця як супротивника, з яким необхідно вести боротьбу або війну. Ця цілком мілітаризована ідеологія боротьби у реальному житті незмінно призводить правоохоронця до необхідності ідентифікувати себе з людиною, яка перебуває в умовах збройного конфлікту, у стані необхідної оборони чи крайньої необхідності. Така рольова позиція, у свою чергу,  вимагає швидких, рішучих та безкомпромісних дій, що переслідують єдину мету – вижити і перемогти супротивника.[3]

Характерно, що підрозділи ОВС, орієнтовані на боротьбу із злочинністю як на основний стиль діяльності, досить швидко переходять до репресивних форм соціального контролю та фокусують свої зусилля не на засобах ведення боротьби, а на досягненні кінцевого результату – перемоги. За справедливим зауваженням вітчизняних фахівців, подібна тактика є найнебезпечнішою на випадки незаконного примусу та розправи над злочинцями. Саме у рамках такого підходу з’являється й існує відомий феномен «Брудного Гаррі» – захист закону у незаконний спосіб, оскільки сама мета «виправдовує» будь-які засоби.[4]

Іншим характерним прикладом підтримання в ОВС України саме військової, а не поліцейської культури, є звернення «Товариші (панове) офіцери!» до усіх атестованих працівників ОВС, які мають спеціальні звання від лейтенанта міліції і вище, проте є не офіцерами, а особами начальницького складу, як це визначено діючим законодавством.

Цікаво, що проти військової організації органів внутрішніх справ та існування в поліції військової дисципліни категорично виступав ще у 1907 році начальник Департаменту поліції Російської імперії А.А. Лопухін. Він переконливо доводив, що військова дисципліна виправдовує себе лише під час бойових дій, до яких поліція не має безпосереднього відношення. У повсякденній же роботі військова дисципліна пригнічує ініціативу виконавця, робить його мислення стандартним, не заохочує до самостійного пошуку, що від початку вбиває розвиток професійно значущих якостей справжнього поліцейського.[5] Абсолютно такі ж саме аргументи наводять сьогодні європейські поліцеїсти, виступаючи за встановлення у поліції духу та культури цивільної служби.

 

4. Децентралізація

 

Сучасною теорією управління децентралізація розглядається як один з основних управлінських механізмів підвищення гнучкості, ефективності органів влади, так само як і засіб захисту інтересів громадян від сваволі держави. Цей принцип вимагає саме управлінських, а не структурних змін, оскільки результатом його втілення має стати децентралізація прийняття рішень, відповідальності та розподілу ресурсів, які є необхідними для ефективного та оперативного реагування поліції на місцевому рівні. Інакше кажучи, у децентралізованій системі, навіть якщо структура організації зостається формально централізованою, працівники поліції отримують широкі права стосовно прийняття та реалізації рішень, що відображають місцеві умови та їх професійну думку. Реалізація принципу децентралізації традиційно вбачається у започаткуванні у національних системах правоохоронних органів підрозділів муніципальної поліції.

Під муніципальною поліцією зазвичай розуміються поліцейські формування, створені органами місцевого самоврядування різних рівнів і які перебувають у їхньому безпосередньому підпорядкуванні. Обсяг повноважень муніципальної поліції у різних країнах неоднаковий. У більшості європейських країн на неї покладено нагляд за безпекою дорожнього руху, санітарним станом населених пунктів, порядком на ринках, виконанням розпоряджень міської влади. Одночасно вона грає роль своєрідного дублера і резерву національної поліції. У Великобританії, Німеччині й США, навпаки, муніципальною поліцією виконується основний обсяг правоохоронної діяльності із забезпечення правопорядку.

Наявність муніципальної поліції у західних країнах є результатом тривалого розвитку англосаксонської системи права, що споконвічно не передбачала автономії для поліції, і досвіду реалізації принципів класичної європейської демократії, заснованої на децентралізації органів влади. Важливим є й те, що фінансування муніципальної поліції здійснюється, в основному, на кошти місцевої влади, що надає державному бюджету більшу стратегічну ініціативу.

Штатна чисельність, організаційні моделі муніципальної поліції й підходи до її управління з боку місцевої адміністрації варіюються у залежності від національних традицій. Муніципалітети, наприклад, можуть мати право вирішувати питання щодо відкриття або закриття поліцейських дільниць, призначати керівників місцевих підрозділів поліції, порушувати питання щодо перевірки діяльності місцевої поліції, визначати розмір фінансування поліції та надання їй матеріальних ресурсів, визначати основні напрямки роботи поліції.

Беручи до розгляду зарубіжний досвід, ми не повинні забувати про те, що існування децентралізованої поліції обумовлюється, перш за все, стабільністю політичних процесів у конкретній країні та наявністю розвинутої ринкової економіки. В Угорщині, наприклад, ідея децентралізації поліції, що передбачала передачу повноважень, ресурсів та компетенції з підтримки громадського порядку муніципалітетам, була відхилена як передчасна.

 

5. Підзвітність та прозорість в роботі

 

Проблема встановлення підзвітності в роботі правоохоронних органів вирішується шляхом визначення механізмів, за якими суспільство може контролювати дії правоохоронців та бути впевненим, що вони діють в рамках закону. В якості одного з таких механізмів виступають органи державної влади, які здійснюють так званий «зовнішній» контроль за діяльністю органів внутрішніх справ – органи судової влади, прокуратури, комітети уряду, місцеві органи самоврядування, офіс омбудсмена. Іншим механізмом, встановлення якого йде не від вимог уряду, а від управлінських потреб самої поліцейської організації, є підрозділи «внутрішнього» контролю – відділи внутрішніх розслідувань, службових перевірок, розгляду скарг громадян на дії поліцейських тощо. Взаємодія форм зовнішнього та внутрішнього контролю дозволяє гарантувати належний рівень підзвітності поліції державним установам в цілому. Проте у демократичному суспільстві, окрім відомчого та державного контролю, набуває своєї виключної важливості елемент громадського цивільного контролю як гарантія рівноправної участі населення в процесі управління державою.

Принцип підзвітності суспільству, таким чином, розглядає наявність державного, громадського та відомчого контролю над діями поліції, а також готовність та відкритість самої поліції до здійснення таких форм контролю. І якщо механізми державного та внутрішньовідомчого контролю у більшості країн вже набули певною сталості та уніфікованих форм, то сфера здійснення цивільного контролю над діяльністю правоохоронних структур знаходиться здебільшого на стадії формування. Саме тому готових рішень у сфері цивільного контролю над органами внутрішніх справ не існує.

Аналіз зарубіжного досвіду показує, що в США, наприклад, найбільш поширеною моделлю цивільного контролю є робота муніципальних комісій, створених за розпорядженням мера або міської ради. В Атланті, Детройті, Новому Орлеані, Філадельфії, Сан-Франциско склад таких комісій досить однорідний – вони складаються винятково з цивільних службовців, що раніше ніколи не працювали у поліції. В інших штатах громадські комісії поєднують цивільних службовців, працівників поліції, громадян-добровольців, співробітників неурядових організацій, які призначаються до складу комісій із боку мера, міської ради і шефа поліції відповідно до  встановлених для них квот.

Строк роботи і кількість членів комісій відрізняються у кожному місті й штаті, однак усі вони мають незалежний від департаменту поліції статус, звітуючи кілька разів на рік тільки місцевій владі з подальшим опублікуванням звіту в засобах масової інформації. Деякі комісії мають допуск до поліцейських баз даних і активно співпрацюють із відділами внутрішніх розслідувань. Інші комісії обмежені у власних діях здійсненням тільки загального нагляду за станом справ у поліції та не мають доступу до службової інформації. Частина муніципальних комісій (Сан-Франциско, Портленд, Філадельфія) мають у своєму складі власних слідчих, які мають право проводити самостійні, додаткові або повторні розслідування за фактами поліцейських правопорушень із наступною передачею результатів керівництву поліції або до суду для ухвалення остаточного рішення. У таких містах, як Індіанаполіс, Детройт і Філадельфія до компетенції комісій входить розгляд тільки некримінальних проступків поліцейських. У Новому Орлеані, навпаки, комітет цивільного контролю розслідує виключно серйозні правопорушення, вчинені поліцейськими під час несення служби. Матеріали ж щодо незначних проступків, так само як і правопорушень, зроблених у позаслужбовий час, відсилаються на розгляд шефу поліції Нового Орлеана.

Процедура прийому скарг від населення на неправомірні дії поліції також має свої варіації. Звичайно для подачі скарги досить з’явитися до офісу громадської комісії та заповнити відповідний бланк. Однак у Сан-Франциско допускається прийом скарг не тільки поштою, але й за телефоном з дотриманням вимог повної анонімності. Результати роботи громадських комісій та їхніх рекомендацій можуть бути як обов’язковими для виконання поліцією, так і мати винятково інформаційний характер.

       У Болгарії, наприклад, цивільний і громадський контроль за діяльністю поліції забезпечується силами так званого «політичного комітету», до складу якого входять міністр із заступниками та політичні діячі, підзвітні парламенту.

На пострадянському просторі досить часто у складі муніципалітетів формуються комісії на правах наглядового органу, до складу яких входять представники правоохоронних і місцевих органів самоврядування, громадських організацій, засобів масової інформації, цивільних фахівців.

Наведені особливості форм цивільного контролю демонструють, насамперед, їхню чітку залежність від особливостей національних традицій і культури населення конкретного регіону. Важливо, щоб саме такі, національно адаптовані форми контролю, зустрічали розуміння з боку керівників органів внутрішніх справ та викликали їх готовність забезпечувати достатній рівень прозорості з боку силових структур держави.

Передбачається, що на вимогу засадам прозорості органи внутрішніх справ започатковують окремі посади або ж навіть окремі підрозділи по зв’язкам із громадськістю та міжнародних відносин. Такий крок дозволяє здійснювати багатовекторну комунікацію із громадськістю – проводити опитування громадської думки, аналіз оглядів преси, вивчати досвід громадських та міжнародних організацій з метою побудови правильної тактики і стратегії суспільних відносин. Водночас забезпечується оперативне інформування громадян щодо діяльності та результатів роботи органів внутрішніх справ в цілому, зменшення дистанційованості у стосунках поліції та населення шляхом проведення інформаційних кампаній, започаткування «гарячих ліній», спеціалізованих рубрик у засобах масової інформації.

Поліція також має розробити ефективні механізми розслідування випадків, коли права громадян порушуються в результаті непрофесійних або протиправних дій правоохоронців. У населення, у свою чергу, має бути доступ до інформації щодо розслідування правопорушень, вчинених поліцейськими. І якщо доступ громадян до інформації щодо ходу розслідування, персональних даних фігурантів справи та інших процесуальних документів є обмеженим, то результати розслідувань мають бути у вільному доступі. На правах загального доступу мають бути також знаходитися інформаційні матеріали та документи щодо планів та результатів роботи поліцейських підрозділів, загального бюджету та витрат, характеристик персоналу поліції (за віком, статтю, рівнем освіти та кваліфікації), контактна інформація посадовців тощо.

Вимоги прозорості стосуються також технічних вимог до умов роботи правоохоронних органів. Так, більшість європейських підрозділів намагається розміщувати працівників поліції у максимально прозорих робочих приміщеннях. Із цією метою обладнуються загальні офіси, розділені на окремі робочі секції низькими або прозорими перегородками, що дозволяє керівнику легко здійснювати робочий контроль за діяльністю підлеглих. На думку європейських колег, подібний дизайн створює робочу, ділову атмосферу, дисциплінує і підвищує відповідальність кожного співробітника за власну поведінку. Встановлення у буквальному значенні прозорого режиму роботи вкрай ускладнює вчинення поліцейськими не тільки корупційних дій, але навіть ведення приватних розмов по службовому телефону. 

У Великобританії поліцейські підрозділи першими стали практикувати встановлення засобів відеоспостереження не тільки стосовно затриманих осіб, але й для контролю за персоналом. Звичайно відеокамери відкрито встановлюються у робочих приміщеннях, коридорах, чергових частинах, про що сповіщається кожен поліцейський цього підрозділу. Частина з цих відеокамер можуть бути неробочими, однак у цілому існування відеокамер створює так званий «ефект присутності» відомчого контролю за діями кожного індивіда. Крім низки позитивних моментів застосування відеоспостереження, європейські поліцеїсти вказують на його дорожнечу як на основний недолік подібних заходів індивідуального попередження службових злочинів. Через це в Україні, наприклад, відеозйомка використовується переважно в ході негласних перевірок несення служби, а питання загального відеоспостереження у приміщеннях міліції тільки почало обговорюватися.

 

6. Тісна співпраця з населенням та місцевими громадами

 

Як свідчить досвід реформування американських та європейських правоохоронних структур, процеси деполітизації та демілітаризації майже автоматично призводять поліцейські організації до відмови від іміджу «професійних борців із злочинністю» та переорієнтації поліцейської діяльності здебільшого на профілактику правопорушень. Відповідним чином тактика охорони правопорядку значно меншою мірою, ніж раніше, стає пов’язаною із застосуванням сили та протистоянням населенню.

Згідно з принципом, що розглядається, поліцейські агенції, не відмовляючись від виконання основного завдання – охорони громадського порядку – мають змістити основний акцент своєї роботи на зв’язок із населенням, оскільки без активної та зацікавленої підтримки громадян розкриття і профілактика злочинів є малоперспективною справою. При цьому ключовою фігурою превентивної діяльності стає не «поліцейський-борець із злочинним світом», а «поліцейський-тренер», головною задачею якого має бути навчання і консультування громадян, які не бажають стати жертвою злочинних посягань. Правоохоронна діяльність таким чином, концентрується на безпосередньому та довгостроковому обслуговуванні населення у сфері підвищення його безпеки.

Співпраця із населенням потребує, таким чином, зміну діяльності органів внутрішніх справ, коли пріоритету набуває не реагування на кримінальні прояви, а участь у вирішенні усього комплексу проблем, які маються у населення конкретної місцевості у сфері дотримання закону. Від поліції очікується прояв інтересу не лише до інформації, яка стосується правопорушень, але й до потреб громадян, їх проблем та ускладнень стосунків, які складають підґрунтя для загострення криміногенної ситуації. Серед критеріїв оцінки ефективності роботи поліцейських підрозділів також мають відбутися наявні зміни. Як найбільш суттєві критерії, мають розглядатися якість реагування на повідомлення населення, якість стосунків громадян з працівниками поліції, активність поліцейського персоналу у вирішенні поточних проблем мешканців району, різноманітність заходів з метою зміцнення правопорядку, інтенсивність робочих зв’язків із органами самоврядування, державної влади, засобами масової інформації.

Подібна концентрація на потребах громадян вимагає активної взаємодії правоохоронців із місцевими мешканцями, яка має спиратися на навички особистого спілкування та вміння розв’язувати  конфліктні ситуації. Сьогодні робота поліції, орієнтована на потреби населення і означена вище як  «community policing», призвела до розвитку щонайменше шести її моделей: поліцейське обслуговування за територіальною ознакою; кооперація декількох правоохоронних агенцій; попередження злочинів силами громади; стратегія постійного контакту поліції із мешканцями; територіальне піше патрулювання; залучення населення та консультування із громадянами.

Слід спеціально зауважити, що реалізація кожної із моделей вимагає не лише високого професіоналізму персоналу, але й перетворення органів внутрішніх справ на відкриту організацію, яка служить суспільству та виконує свої завдання у спосіб, прийнятний з етичної точки зору для зміцнення демократичних цінностей.

 

7. Професійна підготовка персоналу

 

До персоналу поліції традиційно пред’являються більш суворі вимоги та обмеження – від умов прийому на роботу до реалізації прав людини. Пов’язано це, передусім, з тим, що саме поліцейські, як службовці, безпосередньо пов’язані з виконанням рішень державної влади у вигляді примусу та відповідальністю, що покладається при цьому на кожного окремого виконавця, оскільки авторитет державної влади при цьому залежить від індивідуальної професіональної компетенції.

Рівень професіоналізму поліцейського персоналу завжди був у фокусі уваги суспільства, тому кожна зміна у стратегії правоохоронної діяльності обов’язково супроводжувалася відповідним реформуванням системи професійної підготовки правоохоронців. На сучасному етапі, коли служба суспільству та забезпечення громадської безпеки передбачають відмову від агресивної політики, у європейській поліцеїстиці усе більш чіткого оформлення набуває ідея пріоритетного розвитку відомчої етики органів внутрішніх справ як теоретичного базису високоморальної поведінки правоохоронців. Це також пов’язано з тим, що рівень стосунків суспільства і силових структур вимагає від ОВС не тільки правильного виконання встановлених правил і процедур у площині закону, але й того, щоб ці дії ґрунтувалися на морально виправданих із погляду  суспільства рішеннях. Іншими словами, служитель закону повинен нести відповідальність не тільки за прийняті ним рішення, але й бути підзвітним за моральне підґрунтя цих рішень.

До числа основних аргументів на користь першочергового розвитку саме етичних принципів фахівці відносять такі особливості діяльності працівників органів внутрішніх справ:

-        працівники ОВС мають право вибору при прийнятті рішень щодо життя, волі й власності інших громадян;

-         як служителі й захисники інтересів суспільства, вони зобов’язані демонструвати кращі стандарти поведінки (розважливість, чесність, об’єктивність, високий рівень моральності);

-         поліція (міліція) має право використати непублічні, оперативно-пошукові методи роботи, де належне використання конфіденційної інформації повністю залежить від особистих якостей співробітників;

-         для представників етнічних меншин працівники поліції (міліції) часто є уособленням усіх органів влади і суспільства у цілому;

-         некваліфіковані й протиправні дії працівників поліції (міліції) наносять моментальний і значний збиток для іміджу всієї правоохоронної системи й органів державної влади.

З оглядом на ці положення поліцейські підрозділи при формуванні корпоративної ідеології й відомчої філософії, які б найбільш повно відповідали вимогам суспільства, мають ставити за мету виховання у персоналу таких персональних якостей, як повага до особистості іншої людини; доброзичливість; ефективність і професіоналізм; дотримання принципів законності й верховенства права; відповідальність; турбота про людей; чесність у ставленні до себе та інших; самовіддане служіння суспільству.[6]

Європейські стандарти правоохоронної діяльності також передбачають, що прийнятий на службу поліцейський повинен пройти у повному обсязі не тільки загальну, професійну та службову підготовку, але й отримати також відповідний інструктаж з соціальних проблем, демократичних свобод, прав людини і, зокрема, з Європейської конвенції з прав людини. На практиці означений інструктаж може формуватися у вигляді  семінарів, присвячені питанням функціонування демократичного суспільства та засадам верховенства права, або ж спеціальних навчальних курсів з гуманітарного права та захисту прав людини.

Сервісна спрямованість діяльності поліції має додатково передбачати створення спеціальної системи щоденного навчання і контролю персоналу, яка є комбінацією таких форм, як щоденне коротке обговорення виниклих проблем та розгляд практичних ситуацій; тренінг у сфері застосування норм права і дотримання етичних принципів; заняття з навчання навичкам рольової перебудови поведінки, уміння виявляти сформовані професійні якості у соціально прийнятних формах у позаслужбовий час; обмін індивідуальним позитивним досвідом; робота із залучення поліцейських до груп, клубів та асоціацій за інтересами для розширення сфери їх соціальних контактів і культурних потреб.

Окрема увага у професійній підготовці персоналу має бути приділена критеріям відбору кандидатів на посади працівників органів внутрішніх справ. Кадрова політика МВС України використовує сьогодні ціннісно-орієнтований підхід при відборі персоналу. У рамках цього підходу встановлено перелік морально-етичних, ділових та особистісних якостей, яким повинен відповідати кожний кандидат, медичні й психологічні критерії, що захищають ОВС від потрапляння до них осіб, нездатних нести службу. Недоліком цього підходу є слабкий прогностичний зв’язок між наявністю в індивіда необхідних позитивних якостей і його подальшою успішною кар’єрою в ОВС. Відбір кандидатів у такий спосіб зовсім не гарантує, що вони швидко адаптуються до специфіки службової діяльності й будуть успішно працювати у тому або іншому підрозділі.

На відміну від країн СНД, у ряді європейських країн широко запроваджується система відбору, заснована на оцінці сформованих умінь і навичок індивіда, його способах реагування у різних ситуаціях. Прихильники застосування цього підходу справедливо вважають, що саме оцінка умінь кандидата дозволяє не тільки діагностувати його професійно важливі особисті якості, але й прогнозувати з високим ступенем імовірності успішність його діяльності у тій або іншій службі. Перелік  умінь і якостей, що підлягають перевірці, може бути досить великим – це особливості мотивації й самоконтролю; обачність, знання власних достоїнств і недоліків; здатність розуміти почуття інших і вміння впливати на них; уміння будувати й підтримувати робочі взаємовідносини;  впевненість у власних силах, уміння слухати й спілкуватися, здатність брати ініціативу на себе і підтримувати оптимістичний настрій колег; уміння працювати у групі, здатність засвоювати нові знання й уміння.

Очікується, що до кандидатів на керівні посади поліцейські агенції створюють спеціальні, більш відповідальні з точки зору вимог суспільства, критерії відбору. Так, у Великій Британії оцінка таких кандидатів здійснюється за двома комплексними категоріями – загальна компетенція і компетенція у спеціальних галузях. У рамках загальної компетенції оцінюються такі якості, як знання професійних і етичних стандартів; комунікативні навички, особиста мотивація, уміння приймати необхідні рішення, творчий підхід та сприйнятливість до інновацій. Серед спеціальних якостей оцінюються лідерські якості кандидата, його вміння управляти персоналом і піклуватися про професійне зростання підлеглих, навички планування щоденної діяльності, елементи стратегічного мислення, толерантність до впровадження гендерної та етнічно-збалансованої кадрової політики.

Додатковою умовою відбору на посади керівників поліцейських підрозділів може бути участь у кадрових та екзаменаційних комісіях представників місцевої громади, неурядових організацій, органів місцевого самоврядування.