Зауваження до проекту «Стратегія розвитку органів внутрішніх справ»

Офіційний коментар Офісу. Автор коментаря Мартін Лінхарт (Martin Linhart) – радник з питань реформування сектору безпеки, начальник Департаменту безпеки МВС Чехії

Резюме

Цінність документу полягає у його відкритості. Для успішного початку реформування сектору безпеки в рамках Міністерства внутрішніх справ України важливим є показати його в «оголеній» (як він є) реальності і виставити на 100% не упереджений критичний огляд. Даний документ відповідає цій умові і окреслює реальні методи щодо того, як  покращити безпеку громадян і побудувати самодостатню поліцію, яка здатна реагувати на виклики 21 століття.

Коментарі

I. Короткий опис поточного стану МВС

Перш за все, слід зазначити, що порівняння статистичних даних щодо кількості поліцейських в окремих країнах часто вводить в оману. Ці дані нічого не говорять нам про соціальну ситуацію, склад скоєних злочинів, склад і виховання населення, інфраструктуру, (наприклад, транспорт), кількість виконуваних обов’язків, очікувань громадськості або технічного устаткування, що здатне значно полегшити і прискорити функції поліції. Такі дані нічого не говорять про правову систему країни і вимог відносно кримінального судочинства, де поліція відіграє вирішальну роль.

Спрощене порівняння статистичних даних вводить в оману і не завжди приводить до правильних висновків.

Важливо проводити внутрішню перевірку. Визначити, скільки членів сил безпеки виконують ключові функції і як багато з них залучені в адміністративній й сервісній підтримці. Іншими словами, як багато офіцерів виконують свою службу на вулицях, слідкуючи за безпекою та розслідують кримінальні діяння, і як багато з них просто сидить в своїх кабінетах і підтримує бюрократію. Ще одним важливим показником є кількість командирів. Точніше кількість офіцерів, які мають будь-яке навантаження задачами управління: підрозділу, групи регіональних командирів, у тому числі підкомандирів. Взагалі кажучи, бажано зменшити кількість управлінського персоналу по відношенню до рядових співробітників (1:7, максимально 1:12, в залежності від складності виконуваних завдань). У той же час необхідно збільшити співвідношення кількості посадових осіб до адміністративного та допоміжного персоналу. Для того, щоб досягти цієї мети, Міністерство має ініціювати процес поступового скорочення бюрократії. Це може бути помітно досягнуто насамперед за рахунок скорочення розміру внутрішніх правил та внутрішнього законодавства, а також за рахунок скорочення виробництва звітів та документації, що не мають прямого стосунку до виконання основних завдань поліції.

Зазначена ситуація в сферах прав людини, права жертв злочинів, але й також права затриманих викликають особливе занепокоєння. Важливим у цьому напрямку є створення суворих механізмів контролю, щоб переконатися, що тут немає місця для порушення прав людини.

II. Вимоги суспільства до поліції

Основні суспільні очікування не є дивовижними. Зокрема, громадськість вимагає:

• допомогу й захист
• швидке реагування на звернення та дотримання термінів виконання
• обробка матеріалів у передбачені терміни
• професійне виконання службових обов’язків відповідно до закону, включаючи повагу до прав інших
• відкритість і прозорість, особливо надаючи широку інформацію про поточну діяльність та відносно ситуацій в області безпеки на державному, регіональному та місцевому рівнях

Стратегічне бачення розвитку МВС та поліції

1. Оптимізація структури МВС

Принцип побудови громадянського та відкритого МВС є абсолютно правильним. Приклади таких перетворень в цивільні структури у посткомуністичних країнах ЄС демонструють правильність підходу, що окупається у довгостроковій перспективі. Цивільний контроль репресивних органів держави є наріжним камінням функціонування демократичного уряду.

Міністерство має бути відповідальним за політичні рішення, бути в змозі запропонувати необхідне законодавство, створювати основу для тренувань поліцейських і, зокрема, щоб забезпечити безперервний та швидкий зв’язок з іншими міністерствами, так як реформа в рамках одного конкретного міністерства не може забезпечити функціонування системи в цілому. Безперервна й ефективна взаємодія може бути досягнута лише в результаті спільних зусиль в рамках діяльності всього уряду. 

Результатом має стати створення цивільного міністерства з підконтрольними правоохоронними органами (поліція, прикордонна служба тощо) та підконтрольних рятувальних відомств (служба з надзвичайних ситуацій). Їх підконтрольне положення має бути чітко визначене законом з метою запобігання будь-яких зловживань політичного впливу на їх управління і продуктивність.

В рамках реструктуризації міністерство має думати про делегування деяких завдань до місцевих органів влади. Наприклад, видача водійських прав, номерних знаків, ідентифікаційних номерів, різних дозволів тощо. Всі ці адміністративні заходи можуть бути передані муніципалітетам, у тому числі їх персоналу. Це не є профільною діяльністю поліції, тому нема жодної підстави, чому поліція має виконувати таку роботу.

 

2. Верховенство права

Верховенство права має забезпечуватись за допомогою триступеневої системи управління:

• Громадський (суспільний) контроль
• Внутрішній контроль
• Зовнішній незалежний контроль

 

Суспільний контроль

Міністерство внутрішніх справ спільно з Міністерством юстиції повинні запустити систему надання безкоштовної юридичної допомоги жертвам злочинів та громадським активістам. Це може бути досягнуто шляхом надання фінансових грантів для неурядових організацій в декількох певних областях, які є пріоритетними для уряду: боротьба з корупцією, захист прав людини, допомога жертвам злочинів, скоєних на ґрунті ненависті та допомога жертвам торгівлі людьми.

Якщо уряд оголошує деяку тему пріоритетною, він має також підтримувати активну участь громадянського суспільства в реалізації цих пріоритетів. Фінансові субсидії неурядових організацій (шляхом прозорих тендерів) значно допоможуть, особливо  в поєднанні з приватними пожертвуваннями. Отримані кошти допоможуть у наданні безкоштовної правової допомоги  та забезпеченні інших важливих послуг.

Внутрішній контроль

Кожний правоохоронний орган повинен встановити  свої власні механізми контролю для розслідування дисциплінарних правопорушень, скоєних його посадовими особами. Розслідування злочинів має здійснюватися швидко й прозоро; заявник повинен бути повідомлений про результати розслідування і повинен мати можливість оскаржити результати розслідування.

Зовнішній незалежний контроль

Створення установи  незалежного зовнішнього контролю з розслідування злочинів, скоєних співробітниками правоохоронних органів, є важливою умовою для завоювання довіри громадськості. Така установа не може бути частиною Міністерства внутрішніх справ або Служби безпеки, однак повинна бути підконтрольною безпосередньо президенту або прем’єр-міністру. Її очільник призначається за згодою парламенту з метою забезпечення її незалежності.

Незалежний контроль органів безпеки повинен мати право проводити випробування на вірність присязі. Такий інструмент має бути введений для того, щоб відповідати  висновкам Європейського суду з прав людини. Через ЄС вже є приклади застосування іспитів на вірність присязі. Таке випробування також є важливим інструментом у боротьбі з корупцією.

3. Деполітизація

Деполітизація також матиме важливе значення для обмеження політичного впливу на роботу поліції; це призведе до збільшення довіри громадян у справедливість і неупередженість поліції. У той же час необхідно мати на увазі, що політики змагаються за голоси виборців, щоб мати можливість змінити існуючий порядок речей. Політики можуть запропонувати своїм виборцям зміни в політиці безпеки, а також зміни, які можуть вплинути на роботу поліції. Тому неможливо повністю захистити МВС від політичного впливу – це заперечувало б основі демократії та вільної конкуренції ідей. Виборні політичні суб’єкти повинні мати достатньо інструментів, щоб донести до кінця їхні бачення та ідеї, що допомогли їм здобути перемогу на виборах.

Політичний вплив має бути обмежений діяльністю громадянського апарату Міністерства – розробкою законодавства, створенням стратегій тощо. Правоохоронні органи мають бути долучені до політики лише в дуже обмеженому вигляді. Міністр повинен лише створити основу для винагороди очільників правоохоронних органів. Іншою передумовою незалежності були б процедури призначення очільників. Уряд повинен призначати очільника тільки за згодою парламенту, з тим, щоб забезпечити його/її  незалежність і легітимність. Очільник має призначатись на п’ятирічний строк, з припиненням повноважень лише у разі засудження за вчинення кримінального злочину. 

4. Демілітаризація

Заявляючи, що позбавлення військових звань допоможе поліції у тому, щоб ближче підійти до громадськості – є абсолютно правильним. Її організація побудована за принципом ієрархії, але поліція не військова організація. Було б корисно, поєднати функції поліцейських до рангу призначень, а не пов’язувати ранг з ієрархією.  

5. Децентралізація

Поліція має бути ближчою до громадськості, але не слід робити це без збереження переваг централізованої управлінської інституції. «Стати ближче до громадськості» означає зрозуміти місцеві проблеми для вирішення локальних та регіональних проблем, та покращити спілкування з місцевими органами влади та муніципалітетами. Це, звичайно, не означає фрагментацію поліції і появу більш-менш незалежних регіональних поліцейських під впливом регіональних політиків.

 Пострадянські політики успадкували централізовано керовані служби безпеки і було б дуже шкода витрачати цю вигоду, поспішаючи наблизитися до децентралізованої англосаксонської моделі, яка є абсолютно чужою для цього регіону, як у правовому, так і в культурному відношенні. Основою нової концепції має стати збереження єдності поліції, водночас із зміцненням зв’язків із регіонами шляхом розширення повноважень регіональних очільників поліції та сприяння зв’язку з місцевими органами влади і муніципалітетами з конкретних проблем безпеки, які їх турбують. Концепція з забезпечення громадського порядку громадянами в рамках однієї територіальної одиниці має також заохочуватись.

Ротація кадрів на вищих рівнях є важливим елементом у підтриманні єдності поліцейських і є позитивним методом сприяння обміну передовим досвідом між регіонами. Регіональні очільники та їх заступники мають також призначатись по різним регіонам, щоб уникнути надмірного зв’язку з місцевими структурами.

Нарешті, Міністерство має підготувати план по створенню муніципальної поліції. Це має бути зроблено шляхом нового регулювання (Закон про муніципальну поліцію), щоб надати муніципалітетам можливість створити свою власну поліцію з обмеженими повноваженнями для спостереження за громадським порядком та місцевим транспортом. Це дуже прагматичне і корисне рішення щоб допомогти підвищити безпеку на вулицях без додаткових витрат з державного бюджету. Муніципальна поліція фінансуватиметься  муніципалітетом. Міністерство внутрішніх справ буде зберігати тільки законодавчу владу, методологію  та контроль професійної кваліфікації муніципальних поліцейських. Кожен муніципальний службовець поліції повинен пройти ретельне обстеження на регулярній основі (раз у 3-5 років).

6. Підзвітність та прозорість діяльності

​

7. Тісна співпраця з громадськістю та місцевими громадами

Відкрите і прозоре державне управління повинно інформувати громадськість про свої дії. Дуже важливо не тільки інформувати громадськість, але й заохочувати її до співпраці. Підготовка стратегії у співпраці з неурядовими організаціями та академічними колами має стати постійною практикою. Такі питання, як боротьба з екстремізмом і корупцією, боротьба із злочинами на ґрунті ненависті, підтримка жертв торгівлі людьми, покращення прав людини або поліціювання меншин та іноземців є лише деякими з тих, які потребують регулярної взаємодії з громадськістю (у вигляді круглих столів, відомчих комітетів, робочих груп тощо).

8. Кадрова політика, підвищення кваліфікації

Успішна реалізація будь-якої стратегії залежить також від співвідношення з системою освіти. Тому ключовим для Міністерства внутрішніх справ є налаштування системи освіти таким чином, щоб вона задовольняла вимоги  і була досить гнучкою для реагування на мінливі вимоги.

Основним елементом є правильно спроектована система підготовки для новачків. Кожен кандидат повинен пройти базову підготовку, незалежно від його рівня освіти або попереднього досвіду. Основна теоретична підготовка в поєднанні з проходженням практики і навчання повинна тривати не менше 18 місяців. Складність роботи поліції, сфера застосування законодавства та низка ситуацій, з якими працює поліція, вимагають ретельної підготовки. Було б корисно зробити систему освіти настільки відкритою, щоб деякі лекції могли проводити представники неурядових організацій – наприклад, фахівці з прав людини, фахівці із захисту жертв злочинів. Таким чином, поліція звикнеться з системою безперервного навчання і буде постійно набувати нові знання, які допоможуть їй задовольнити її функціональні позиції.